《市政学（0292）》贾玉红JYH

9、 第七章 城市公共事业管理

　　城市公共事业管理主要是指城市政府对辖区内的教育、科技、文化、卫生等领域的管理,它是整个城市管理中的基础性工作,具有十分重要的意义。随着城市化发展水平的不断提高,城市公共事业也进入了新的发展阶段,人民生活水平的提高也对城市公共事业提出了要求，这也势必为城市公共事业管理提出了新的挑战并提供了新的机遇。
　　第一节城市公共事业管理概述
　　一、城市公共事业管理的含义
　　城市公共事业是以满足全体城市居民的共同需要为基本目标,不以营利为目的,关系全体城市居民基本生活质量和共同利益的特定的城市公共服务。城市公共事业管理是指城市政府在一定的环境和条件下,动员和运用有效资源,对城市公共事业进行决策、计划、组织、协调和控制的过程,以保证实现社会公益目标,确保城市居民生活质量,促进城市社会经济发展。
　　具体来说,城市公共事业管理的含义包括:
　　(1)城市公共事业管理所适应和满足的是城市居民在教育、科技、文化、卫生、体育等方面,维护和提高自身的素质水平以及在基础设施、社会保障等方面的需求。这既是城市公共事业存在和发展的根本原因,也是城市公共事业所提供的公共物品与企业所提供的私人物品之间的主要区别。
　　(2)城市公共事业及其管理所提供的有形产品和无形服务在性质上属于公共物品。城市公共事业所提供的产品和服务中少数属于纯公共物品,如路灯等,而大部分则是具有排他性与非竞争性的准公共物品,①适度收取使用费是城市公共事业单位实现排他性的主要手段。从非竞争性来看,公共品是指那种不论个人是否愿意购买,都能使整个社会每一成员获益的物品,②也就是说,任何人对公共物品的消费都不会影响到其他人的利益。
　　(3)城市公共事业的主体是国有企业和单位，也允许一部分非国有企业和单位进入城市公共事业领域,通过展开有序而适度的竞争,以增加城市公共服务的数量和种类,提高城市公共服务的质量。
　　(4)城市公共事业领域的资金投入以政府财政为主,其产权结构也以国家所有为主,这是由公共物品的内在属性所决定的。然而,随着城市化和市场经济的深入发展,仅仅依靠政府财政和单一所有权结构，难以满足城市居民对公共物品日益增长的需求，也不利于充分利用各种社会资源,提升公共物品供给的质量和效率。因此,应当允许和鼓励多种所有制在城市公共事业领域的存在,也应当积极扩展筹资渠道,适度扩大公共事业领域中非国有制经济在资金投入和产权结构中的比重。
　　(5)城市政府有必要对城市公共事业实行必要的管制。城市政府对城市公共事业的管制,一是出于维护公共利益的需要。在城市公共事业领域，始终存在着多数公民获取公共物品的整体利益、个体公民在接受公共产品和公共服务时所享有的合理合法权益,与城市公共事业单位及其工作人员不恰当地谋取团体和个人利益之间的矛盾。城市政府有义务和责任行使职权,保障前者的利益,规范后者的利益实现方式。二是弥补市场机制有限作用的需要。在城市公共事业领域,由于不能单纯地以利润为导向,不是完全的市场竞争,市场对事业单位不能发挥完全的驱动和激励作用,因此,城市政府更有必要对城市公共事业领域实行适当的管制。三是监督财政资金合理使用和确保公共产权保值增值的需要。城市公共事业领域以政府财政支出为主,以国家所有的产权为主,这就要求有城市政府依法实行必要的管制。
　　(6)城市公共事业的目标是以社会效益为主,兼顾经济效益。由于城市公共事业是满足城市居民维护自身素质和生存需要的共同性需求,因此,城市公共事业管理的目标必须以社会效益为主;另一方面,适度的市场竞争是搞好城市公共事业管理的主要动力,所以,公共事业管理还必须兼顾经济效益。
　　(7)城市公共事业主要涉及教科文卫体、基础设施、社会保障三个基本领域，同时也涉及第一、二、三产业的部分领域。教科文卫体领域是为了适应城市居民维护和发展自身素质的需要,基础设施领域是为了适应满足企业生产和居民生活的外部条件以及居民生活基本需求的需要,而社会保障领域则是为了适应保障少数居民最低生活水平和多数居民基本生活水平的需要。对第一、二、三产业的部分领域实施必要的公共事业管理,主要表现出三个基本特征:一是由法律、法规授权的某些方面的公共权力,既不适合由企业依靠市场竞争机制来行使,也不适合社会团体作为一定的社团事务来行使;二是由专业技术人员运用一定专业的知识和技术来提供服务,可以收取适当的费用,部分弥补用于建筑设备、材料、人力耗费方面的成本;三是与行政机构的工作部门存在着对口关系。它指一定的城市公共事业单位与行政机构的工作部门在社会同一领域或方面行使职能,区别在于事业单位的职能属于公共服务的性质,而行政机构工作部门的职能则是属于公共管制的性质，这种区别归根到底是由城市居民的物质和文化需求,以及在每一方面分别由对秩序的管制和对服务的提供这两种构成所决定的。
　　二、城市公共事业管理的效益关系
　　城市公共事业管理效益,是指城市公共事业管理的目标、客观结果给城市居民带来的有益的效果和利益,包括环境效益、社会效益、经济效益三个基本组成部分。城市公共事业管理通过保障城市居民的素质和必要需求以及企业生产的外部条件,促进城市经济和社会的发展。城市公共事业管理的效益关系,是指城市公共事业管理所导致及所追求的环境效益、社会效益和经济效益之间的关系。城市的公共事业是城市经济和社会发展的组成部分,也是城市公共部门对城市社会公共事务进行管理的组成部分,是有相对独立地位的城市公共服务部门,因而具有自身特殊的发展规律。所以,有必要从城市的经济和社会发展、城市公共管理、城市公共事业管理三个层面来考察环境效益、社会效益、经济效益三者之间的关系,并对这三种效益之间的关系在不同的层面予以科学定位。
　　在城市的经济和社会发展层面,应追求环境效益优先、经济效益为主、兼顾社会效益的目标,实现环境、经济、社会的协调发展和良性循环。自然环境得到保护和合理利用,可以为社会的可持续发展提供基础;经济效益较高则为保护自然环境、提高市民生活水平、推动社会全面进步提供所需的物质财富。环境效益优先,是基于自然界决定人类社会、对自然环境的利用应有利于人类的可持续发展等基本认识。从城市的经济和社会发展范围来看,无论是在经济的发展阶段,还是在经济的发达阶段,始终应坚持以经济效益为主,这与让市场在资源配置中发挥基础性作用和坚持效率等原则是一致的。之所以在城市的经济和社会发展中应以经济效益为主,首先是因为城市经济和社会发展,归根到底有赖于劳动生产率的提高,而无论是一个企业,还是整个城市的劳动生产率提高的根本标志是经济效益。其次是因为环境效益和社会效益的提高以经济效益为基础,只有在经济效益较高的前提下创造出更多的物质财富,才能促进社会各项事业的发展和社会的全面进步。最后是因为城市政府的公共管理和公共服务都有赖于城市经济效益的提高所提供的税收作为财力基础。与城市的经济效益相联系的社会效益关注社会公平，对社会弱势群体给予更多的帮助;关注市民的集体性消费,提供更多更好的公共服务;关注企业生产和居民生活所必要的外部条件。兼顾社会效益的含义是社会效益的发展以经济效益的提高为前提;社会效益的发展有利于经济效益的提高,而不是损害经济效益:提高经济效益的主要目的是体现按劳分配,促进社会效益的实现。
　　在城市政府的公共管理层面,三种效益的关系可以表述为坚持环境效益优先、社会效益为主、兼顾经济效益。城市政府公共管理的宗旨是维护城市居民整体、长远、根本的利益。生态平衡的自然环境是人类社会生存和发展的前提,是城市居民公共利益的第一目标,是城市社会效益和经济效益的基础,理应优先于城市的社会效益和经济效益。城市政府的公共管理之所以不能以经济效益为主,主要是因为城市政府的性质不是经济实体,它自身不能创造经济效益。城市的经济效益也不能主要靠它的职能行使和强制手段来创造,而应依靠企业来创造。城市政府的公共管理以社会效益为主,其含义主要是为企业生产和居民生活创造良好的外部环境,包括基础设施、社会保障、教科文卫体等方面。
　　城市公共事业管理的效益关系,是环境效益优先、社会效益为主、兼顾经济效益。它是城市公共事业适应市民需求的根本要求,是城市公共事业管理的绩效目标,也是考核城市政府管理公共事业的工作部门、公共事业单位首长工作的依据。
　　城市公共事业管理以环境效益优先,是指绝不以牺牲自然环境为代价来发展城市公共事业,绝不对自然环境造成不可治理、不可逆转的损害。由于专业技术人员较多、公共性较强、有财政资金支持等原因，城市国有公共事业单位应带头在工作中自觉保护自然环境，履行职责，发挥专业技术特长,积极参与环境整治,从组织、机制、制度、资金等方面人手，使城市公共事业管理中的环境效益、社会效益、经济效益实现良性循环。
　　城市公共事业管理之所以应以社会效益为主,首先是因为城市公共事业单位是非营利机构,不能以营利为主要目标,不能以经济效益为主,而是要以社会公益为主要目标。其次是因为城市公共事业主要是适应维护和提高市民的素质和必要需求而存在的,它与企业通过市场所适应的个别性、差距性的需求不同,城市公共事业所适应和满足的是多数公民水平相当的需求,这正是城市公共事业管理所追求的社会效益的核心所在。最后是因为城市公共事业单位所提供的公共服务具有公共属性,所谋求的是公共利益,在此过程中,市民个人利益的满足是通过多数市民的利益得到保障来实现的,城市公共事业管理只能以社会效益为主。
　　城市公共事业管理以社会效益为主具有特定的含义。第一,城市公共事业单位的资金来源采用政府财政支出与适度收费相结合的模式,表明城市居民无需为所消费的公共服务支付全部价款，其实质体现了社会公平,即能力较强的市民通过多缴税款帮助能力较弱的市民,因而在接受城市公共服务的水平方面,能力不同的市民之间并没有太大的差别。第二,城市公共事业管理的主要目标是适应多数市民维护和提高自身在教科文卫体方面的素质和在基础设施、社会保障等方面的必要需求。这一目标有两个基本特征:一是多数市民的素质要求和必要需求;二是在基本一致的水平上实现这些要求和需求。第三,对支付能力有限的市民,经政府有关部门审批同意,减免城市公共服务收费，减免的部分由公共财政予以补偿。它体现了支付能力较高的市民和其他多数市民对少数支付能力较弱市民的帮助,这也是社会效益的重要方面。
　　城市公共事业管理必须兼顾经济效益的原因有三。原因之一是无论公共事业单位的管理还是城市政府对公共事业的管理,都主要依靠国有公共事业单位和非国有公共事业单位之间展开的适度市场竞争作为动力,这有利于城市公共事业稳定持续发展。原因之二是减少政府财政支出需要兼顾经济效益。讲求经济效益,把降低成本的控制指标分解到公共事业单位的部门和个人,有利于节约使用政府财政支出，有利于减员增效。原因之三是把公共事业单位外部竞争的压力转化为改善公共事业单位经营和内部管理的基础。物质利益关系是人们之间利益关系的基础,物质利益原则是公共事业单位管理仅次于精神激励原则的重要原则。以精神激励为主导,同时受分解到个人岗位责任的经济效益指标的制约,是公共事业单位管理所谓“双管齐下"的有效方法。城市公共事业管理兼顾经济效益主要表现在:第一,降低成本。包括减少提供公共服务中的设备和材料消耗,通过精简员工减少人员费用,减少与提供公共服务没有直接联系的多种费用等。第二,减少财政支出。减少财政支出应理解为提供等量的公共服务因降低成本而减少其中的财政支出。第三,实现公共事业单位国有资产和其他非国有资产的保值增值。第四,公共事业单位依靠质优价廉的公共服务吸引消费者,从而取得更多的服务收入。第五,随着公共事业单位服务收入的增加,提高公共事业单位职工的收入水平。
　　三、城市公共事业的基础管理
　　1.城市公共事业的规划管理
　　城市公共事业的规划管理,是城市政府为了适应城市经济和社会发展的需要,以及满足市民提高物质和文化生活水平的需求,对城市公共事业的数量、质量、空间布局等所作的预测和安排,以及对这种预测和安排进行监督和调整的过程。城市公共事业的规划管理可以分为以下两类:
　　(1)城市公共事业的计划管理。城市公共事业的计划管理,是城政府的计划部门会同城市公共事业主管部门,对今后若干年限内城公共事业在数量和质量方面发展所作的预测和安排,并会同城市政的财政、土地、物资管理、建筑管理等部门,在资金、用地、物资、建设等方面对计划的实施作出保障性的具体安排,以及监督计划完成的过程。
　　制定城市公共事业发展计划的依据是:城市人口增长的比率、数量和结构;城市国内生产总值和人均国内生产总值增长的比率和数量;城市三次产业及其各产业内部各行业产值增长的比率和数量;各级政府对不同规模、不同发展水平的城市发展各类公共事业的最低要求和长远要求;通过多种形式调查市民对城市公共事业的需求等。
　　城市公共事业计划管理的内容是:①制定长期、中期、短期的城市公共事业发展计划,预测各类城市公共事业发展的数量和质量指标。②计算各类城市公共事业建设所需用地、资金、物资等的数量,与政府有关部门做好综合平衡工作。综合平衡就是做到资金、物资等的平衡，做到建设项目微观上的专业要求与宏观上的经济因素之间的平衡。③审批城市公共事业建设项目的立项申请报告。④监督检查各类城市公共事业的政府主管部门执行城市公共事业发展计划的情况,以及城市公共事业各建设项目施工和完成的情况。⑤根据城市经济和社会发展的新情况,对城市公共事业发展计划做局部的调整等。
　　(2)城市公共事业的规划管理。城市公共事业的规划管理,是城市规划管理部门会同城市公共事业的主管部门,对今后若干年内城市公共事业的机构、设施的布局和建设所作的布置和安排,并会同城市政府的土地、建筑管理、计划等部门,对城市公共事业建设项目在用地、建筑等方面进行审批和监督实施的过程。
　　城市公共事业规划管理的内容是:①在城市规划纲要中确定城市公共事业的布局和建设方面重大的、原则性的政策;②在城市总体规划中对城市各类公共事业的市、区两级机构和大型设施作出总体布局;③在城市公共事业专项规划中,对各类各级城市公共事业的机构和设施加以系统地布局;④在城市详细规划和近期建设规划中,对各类各级城市公共事业的机构和设施在用地、建筑等方面,作出具体的规定;⑤对城市公共事业建设项目,根据城市规划的功能分区规定,审批并核发选址意见书,确认该建设项目的用地性质与城市规划的功能分区性质相一致;⑥对城市公共事业建设项目,根据选址意见书,审核并颁发建设用地规划许可证,划定建设用地的位置和界限;⑦对城市公共事业建设项目,根据城市详细规划的要求,审查和颁布建设工程规划许可证;⑧根据选址意见书、用地规划许可证和建设工程规划许可证,对公共事业建设项目的施工进行监督和检查,参加重大项目的竣工验收;⑨对违反城市规划、选址意见书、用地规划许可证、建设工程规划许可证的城市公共事业建设项目责令纠正,并依法给予处罚;⑩验收城市公共事业建设项目的竣工资料,健全城市公共事业建设项目的规划档案。
　　2.城市公共事业的准人管理
　　城市公共事业的准入管理,是城市工商行政管理部门会同城市公共事业的主管部门,依法审核和确认申请进入城市公共事业领域单位的必要资格，允许以国有公共事业单位为主体,一部分集体经济、个体经济、私营经济、外资经济的企业和单位参与提供城市公共服务,从而相互展开适度竞争的过程。
　　城市公共事业准入管理的直接目的是在城市公共服务领域营造由国有公共事业单位为主体,与一部分非国有公共事业单位之间展开不完全的市场竞争氛围;间接目的是市民能够享受到较好的公共服务。
　　营造市场竞争的氛围是为了充分发挥市场竞争的积极作用，这主要表现在:第一,市民有较为自由地选择任何一家单位提供公共服务的权利。第二,城市政府逐步做到在政策供给上对所有城市公共事业单位一视同仁,创造平等竞争的制度环境。第三,竞争的结果直接与各单位的经济效益及其工作人员的个人利益相挂钩。第四,通过市场竞争让一些提供城市公共服务的企业和单位做大做强,淘汰竞争力不强的公共事业单位。第五,使城市政府财政对公共事业单位的拨款与各单位的服务收费不断地处在一个较为合理的平衡点上,并与城市经济发展水平和市民的支付能力相适应。
　　不完全的市场竞争又是为了有效抑制市场竞争的消极影响,主要表现在五个方面:第一,可以阻止过多的企业和社会团体进入城市公共服务领域,否则会扰乱供求关系,破坏市场秩序。第二,城市公共服务领域的价格基本上是政府指导价或政府定价,而不是市场调节价,这是因为城市公共服务涉及公共利益,政府有必要采取适当的价格管制措施。第三,在完全的市场竞争条件下,企业以经济效益为主,而城市公共服务领域以社会效益为主、兼顾经济效益,只能实行不完全的市场竞争。第四,完全的市场竞争会动摇国有公共事业单位在城市公共服务领域中的主体地位,不利于实现城市公共服务领域的公共性和以社会效益为主的宗旨。第五,在城市公共服务领域实行完全的市场竞争,有可能导致公共物品的“私有化”倾向,将公共物品演变为私人物品,这有悖于城市公共物品的本质属性。
　　城市公共事业市场准入的基本条件,一是要具备一定数量的与所从事的城市公共服务领域相对应的专业技术人员;二是要拥有一定数量的资本金、工作场所和设备;三是要具有一定年限的与所申请的城市公共事业领域相同或相似的生产实践或服务实践经验;四是要在履行企业的社会责任和追求社会效益、开展公益活动方面具有良好的记录、信誉和声望;五是要在依法经营和管理方面具有良好的记录和声誉。
　　城市政府一般采取有期限的城市公共服务市场准入制度。在此方面,国有公共事业单位与其他非国有公共事业单位具有平等的地位,享有相同的权利。任何城市公共事业单位如果在提供公共服务时不遵守有关法律、法规和规章,城市政府有权撤销其准人资格。城市政府对准入的公共事业单位进行的年度检查,是确认准入有效期限是否继续或者是否有资格继续申请新的准入的必要途径。市民投诉和举报是城市政府决定是否给予公共事业单位市场准入的主要依据。
　　任何城市公共事业单位都拥有依法申请或维护准入资格的权利。如其对城市政府作出的不予准入或停止准入的决定不服,有权向城市政府有关部门的上级申请行政复议,或直接向有关法院提出行政诉讼。有关政府上级部门和法院有职责依法予以受理,并作出公正的裁定或判决。
　　3.城市公共事业的价格管理
　　城市公共事业的价格管理,是城市政府的物价管理部门根据价格管理权限,对城市公共事业所提供的产品和服务制定政府定价或政府指导价，并监督实施的过程;或者对城市公共事业单位执行城市上一级政府的定价或指导价实行监督,以通过价格手段来调节城市公共服务供求关系的管理过程。
　　城市公共事业领域基本上不存在市场调节价,主要是政府定价或政府指导价,这是由城市公共事业以社会效益为主、兼顾经济效益的目标,以及不完全市场竞争的运行机制所决定的。城市公共事业由政府定价，只限于少数对居民生活和企业生产关系重大或密切的产品和服务,如非义务教育的学费,公立医院的门诊、急诊挂号费、各种检验费、治疗费等,部分公园的门票价格,城市的垃圾清运费等。城市公用事业的多数产品和服务则实行政府指导价。所谓政府指导价就是由政府物价部门规定一个基准价格,并规定允许围绕这一基准价格在一定幅度内上下浮动,如大学的住宿费,公立医院专家门诊的挂号费，公共图书馆、博物馆、体育馆等文化体育场馆的服务性收费,公立福利院、养老院的各种服务性收费等。

　　城市政府的物价部门根据城市公共服务所涉及市民范围的大小、与市民利益关系的密切程度、市民支付能力的可承受程度、市场性收费水平、政府财政承受能力,公共事业单位进行扩大再生产的能力等标准,来确定和审批城市公共事业单位某项公共服务收费的价格。从城市公共事业单位维持简单再生产和扩大再生产所需资金的角度来看，扩大再生产所需资金主要由财政支出来承担;维持简单再生产中用于劳动力消耗补偿和发展的部分主要由服务收费来承担;维持简单再生产中用于生产工具、原材料消耗补偿的部分,大部分也应当由财政来承担,小部分可由服务收费来承担。以此为基础,城市公共事业各项公共服务的收费可以分为三种类型:第一种是服务价格很低,在某种意义上只是象征性的收取服务费用。在这种情况下,政府财政支出覆盖维持简单再生产中生产工具、原材料的消耗补偿部分,还覆盖维持简单再生产中劳动力消耗补偿的大部分。第二种是服务价格含成本。这里的成本包含维持简单再生产中劳动力的消耗补偿和发展部分,以及生产工具和原材料消耗的不同程度的补偿。城市公共事业的大部分服务价格属于这种类型。第三种是服务价格含微利。城市的一部分公共事业单位在进行扩大再生产任务较重的情况下,可以实行这种定价制度。这种服务价格含适度的利润,既包含对维持简单再生产两方面消耗的补偿,也包含一部分扩大再生产所需的资金。对企业生产、居民生活的排水和污水治理收费,可以看做属于这种类型。
　　城市公共事业关系到市民维护和提高自身素质的基本需求,关系到多数市民共同的公共利益,或关系到一部分市民的切身利益,有必要完善城市公共事业服务价格听证会制度。根据城市公共服务价格涉及市民范围的大小、与市民利益关系密切的程度等,可以把听证会分为由城市代议机构举行的市民听证会、由市政府价格主管部门举行的市民听证会、由市政府价格主管部门的内设机构举办的市民听证会等种类。应由法律、法规或规章规定市民听证会的法定参与方及其权利和义务、职能、程序等。政府的价格主管部门有义务提供各种真实信息;城市的代议机构成员或市民有权调查、核实有关信息。城市价格主管部门应当在听取市民听证会所反映的市民建议和意见的基础上,作出调整某项公共事业服务价格的决策。根据政务公开的要求,也有必要通过大众媒介的各种形式,让有关市民参与听证会的讨论,了解听证会的情况和结果。
　　城市政府的价格主管部门有职责监督、检查公共事业单位执行政府制定的服务价格制度。城市政府的价格主管部门受理市民对公共事业单位违反规定收费的投诉或举报,是保障政府制定服务价格制度得到遵守的主要途径。政府的价格主管部门应及时调查和处理市民的投诉和举报。对查实的违规收费行为,要依法对有关公共事业单位及其责任人给予处罚;多次违反的,要责令停业整顿;性质恶劣的,要吊销其营业执照。对举报有功者,也应依法给予奖励。
　　4.城市公共事业的税收管理
　　城市公共事业的税收管理,是城市政府的税务部门执行有关税收的法律、法规和规章,依法对城市公共事业单位提供的产品和服务征收税款,作为政府为公共事业单位活动提供外部条件的补偿,并且作为经济手段调节公共服务供求关系的过程。
　　城市公共事业的税收管理原则是必要而适度。“必要”有两方面的含义:一指对城市公共事业单位提供的多数产品和服务，有必要征收税款;二指对城市公共事业单位提供的小部分产品和服务,或者不必要征收税款，或者减免征收税款。“适度”的含义是与对市场化的企业征税相比较,对城市公共事业单位提供公共服务的征税,在税率和征税量方面,都是较低而适度的。
　　中国对城市公共事业单位开征的税种主要有:①增值税。增值税是对销售货物或者提供加工、修理修配劳务以及进口货物的单位和个人就其实现的增值额征收的一个税种。②营业税。营业税是对在中国境内提供应税劳务、转让无形资产或销售不动产的单位和个人,就其所取得的营业额征收的一种税。城市公共事业单位总体上属于服务业,一般都要缴纳营业税。③企业所得税。企业所得税是对企业生产经营所得和其他所得征收的一种税。城市公共事业单位虽然是非营利性的,但这并不是说它不能产生利润。它可以收费,在某些时期内可能会有盈余,但这种盈余必须为其服务于公众的基本宗旨服务。①由于城市公共事业单位的所得直接与维持简单再生产和扩大再生产相联系,因此对城市公共事业单位的利润中哪些项目可以扣除、不计入所得范围,以及对城市公共事业单位享受减、免企业所得税优惠政策待遇的条件确认,成为城市公共事业税收管理的重要内容。④城镇土地使用税。城镇土地使用税是指在城市、县城、建制镇、工矿区范围内使用土地的单位和个人,以实际占用的土地面积为计税依据,依照规定由土地所在地的税务机关征收的一种税,实质上是补偿城市政府在城市土地的保护、开发、管理等方面的费用。⑤城市维护建设税。城市公共事业离不开基础设施的支持和保障,征收城市维护建设税,其实质是补偿城市政府在养护、建设基础设施方面的财政支出。鉴于城镇土地使用税和城市维护建设税都是关系到城市公共事业单位运营必不可少的外部条件,除少数全额拨款的城市公共事业单位可免收,或城市公共事业单位成立初期可减、免征收外,城市公共事业单位一般都须如数缴纳相关税款。
　　城市公共事业单位享受减免征收有关税款的条件有四个方面。一是全额拨款的城市公共事业单位。全额拨款的城市公共事业单位所提供的一般是纯公共物品,具有使用的非排他性和消费的非竞争性这两个基本特征;在供求关系上表现为难以收费,只能无偿提供服务,如路灯养护单位。对这类城市公共事业单位,基本上不宜征税。二是城市公共事业单位处于初创期。城市公共事业单位在成立的若干年内,无论是外部市场开,还是内部管理健全,都有一个磨合的过程。为了使其早日进入良性循环创造一个较为宽松的环境,有必要给予减免一部分税收的优惠待遇。三是城市公共事业单位处于转型期或萎缩期。由于技术、生产力水平、产品或服务的更新换代等因素,会导致某些城市公共事业单位的转型。为了支持城市公共事业单位转型,有必要给予减免某些税收的优惠政策。四是面向社会弱势群体的城市公共事业单位或公共事业的服务项目。由于社会弱势群体的经济收人较低,对他们提供公共服务的收费也往往是减免收取的,这就决定了对面向弱势群体的城市公共事业单位或公共事业的服务项目减免税收的必要性，这体现了社会多数人为弱势群体提供扶助的义务。
　　城市公共事业的税收管理还包括:第一,健全城市公共事业单位税收的基础管理。通过建立健全的,能够反映城市公共事业单位人财物全貌、产供销全过程的账务系统和信息系统,为税务专管人员准确掌握税源提供基础。第二,向城市公共事业单位的负责人、财务会计部门人员等宣传税务规则,使他们了解并自觉遵守税法。第三,采取纳税单位主动申报与税务人员重点稽查相结合的制度。第四,在各个纳税环节上加以检查和督促,确保应缴税款及时、足额入库。第五,对城市公共事业单位实现纳税系统电算化、控制和降低成本、提高公共服务的质量、增加公共服务收入、遵守税法税则等多提合理化建议。
　　第二节城市教育和科技管理

　　一、城市教育管理的基本制度及主要内容
　　城市教育管理是城市政府在上级政府及其主管部门的领导下,执行国家的法律和法规,对城市的各类教育进行必要的管制、指导和扶持,以促进城市教育健康而有活力的发展,提高青少年和市民的文化程度和专业技术水平,适应城市经济和社会发展为目标的管理过程。
　　由于历史、文化及经济发展水平等方面的原因,城市往往集中了一个国家主要的教育资源,因而也成为国家教育系统的核心部分。教育发展水平也对城市的社会经济发展发挥着重要的促进作用,它为城市的经济建设、政治民主、科技进步、文化繁荣等提供基础性的人才和智力保障。因此,世界各国都从本国的实际出发,重视开发城市的教育资源,制定城市教育规划,并依法制定地方教育法规,加强城市的教育管理。
　　中国各级政府历来重视教育事业,特别是自改革开放以来,在“科教兴国”方针的指导下,为了充分发挥教育在社会主义现代化建设中的基础性作用,积极利用各种教育资源,规范各级政府的教育管理过程,自20世纪80年代以来,已先后颁布实施了《中华人民共和国学位条例》、《中华人民共和国教师法》、《中华人民共和国教育法》、《中华人民共和国职业教育法》、《中华人民共和国高等教育法》、《中华人民共和国民办教育促进法》及《中华人民共和国义务教育法》等一系列教育法律法规,形成了中国城市教育管理的基本制度。其基本构成是:
　　(1)学校教育制度。中国实行学前教育、初等教育、中等教育、高等教育的学校教育制度,并设立科学的学制系统。学制系统内的学校和其他教育机构的设置、教育形式、修业年限、招生对象、培养目标等,由□□或由□□授权教育行政部门规定。
　　(2)义务教育制度。中国实行九年制义务教育制度,即对适龄儿童和少年实施一定年限的、强制性的、普及的和免费的学校教育。各级城市政府及其有关部门应当履行法定职责,保障适龄儿童和少年接受义务教育的权利。城市政府应合理配置教育资源,促进义务教育均衡发展,改善薄弱学校的办学条件,并采取措施,保障农村地区、民族地区实施义务教育,保障家庭经济困难的和残疾的适龄儿童、少年接受义务教育。义务教育实行□□领导,省、自治区、直辖市政府统筹规划实施,县级政府为主管理的体制,县级以上政府教育行政部门具体负责义务教育实施工作;县级以上政府其他有关部门在各自的职责范围内负责义务教育实施工作。城市政府的教育督导机构对义务教育工作执行法律法规的情况、教育教学质量以及义务教育均衡发展状况等进行督导,督导报告向社会公布。如果发生违反《中华人民共和国义务教育法》的重大事件,妨碍义务教育实施,造成重大社会影响的,负有领导责任的城市政府或城市政府教育行政部门负责人应当引咎辞职;对在义务教育实施工作中作出突出贡献的社会组织和个人,城市政府及有关部门应按照有关规定给予表彰和奖励。
　　(3)职业教育和成人教育制度。城市政府、有关行政部门以及企事业单位应当采取多种措施,发展并保障市民接受职业学校教育或者各种形式的职业培训。同时,城市政府还应鼓励发展多种形式的成人教育，使市民接受适当形式的政治、经济、文化、艺术、科学、技术教育和终身教育。
　　(4)教育考试制度。教育考试制度是教育管理制度的重要组成部分。由国家批准实施教育考试的机构,可以《中华人民共和国教育法》为依据,根据一定的考试目的,按照教育行政部门所确定的考试内容、原则和程序,对考试对象的知识和能力进行测定和评价。
　　(5)学业证书和学位制度。经国家批准设立或认可的城市学校及其他教育机构可以按照国家有关规定,颁发□□或者其他学业证书。学位则是国家或国家授权的教育机构授予个人的一种终身学术称号,表明学位获得者所达到的学术或专业学历水平。以1980年颁布《中华人民共和国学位条例》为标志,中国开始建立学位制度,并分为学士、硕士和博士三级。经□□学位委员会审核批准的城市学校和其他教育机构,依法对达到一定学术水平或者专业技术水平的人员授予相应的学位,颁发学位证书。
　　(6)教育督导和教育评估制度。教育督导和教育评估制度是中国现代教育管理制度的重要组成部分。教育督导是城市政府对教育工作进行宏观管理的一种重要手段和形式。依据有关法律法规的规定,城市政府中行使教育督导权的机构应依法对下级政府、下级教育行政部门和学校的工作进行监督、检查、评估和指导,范围主要是中小学教育、幼儿教育及其相关工作。教育评估是指各级教育行政部门或经认可的社会组织对学校及其他教育机构的办学水平、办学条件、教育质量进行的综合或单项考核和评价,也是城市政府对教育机构实施宏观管理的重要手段,主要类型有合格评估、水平评估和选优评估。
　　城市教育管理有广义和狭义之分。广义的城市教育管理是指从宏观到微观的全部管理过程,包括教育行政管理和学校内部管理;狭义的城市教育管理是指学校管理,它是以一定类型的学校作为管理对象的。
　　城市教育管理作为一个动态的过程,其主要内容大体可分为以下五个方面:
　　(1)教育预测。教育预测是整个教育管理过程的第一步,是作出正确的教育决策的前提和基础。科学的教育预测是在对城市教育现状进行分析的基础上,发现并掌握规律,然后根据现有的情况,寻找提高教学质量和教育投资效益的最佳方案,并以此作为制定教育发展战略的依据。
　　(2)教育决策。教育决策在整个城市教育管理过程中居于十分重要的地位。一般来说,教育决策往往关系到一个国家和社会教育事业的前途和命运,因此,它是城市政府及其各级教育行政部门的中枢神经。合理的教育决策是为了实现一定的教育目的,在教育预测的基础上对教育管理目标、教育行动方案、教育政策等的抉择。
　　(3)教育计划。教育计划是实施教育决策的行动纲领,是根据教育决策对未来教育发展的设想和规划,是教育决策的具体化和系统化。城市教育计划一般要围绕决策的目的和意图,选择今后工作的指标和程序、步骤和内容以及方法,以使教育系统的各个层次和不同部门相互协调、相互支持,为整个教育活动有条不紊地进行提供保障。
　　(4)教育组织。教育组织的目的在于使教育系统中的人、财、物和信息发挥更大的作用,取得更佳的效益,使教育决策的目标和计划方案得以顺利实施。教育组织主要包括教育层次的划分、教育结构的组成、学制规定、行政机构的隶属等方面内容。
　　(5)教育评价。教育评价属于教育管理过程中的反馈环节,是人才培养的社会需求状况、人才培养的层次结构、教育机构的布局、教育资源的合理分配、领导体制、教育立法、教学制度和课程设置等的评估。
　　二、城市科技管理的意义及基本内容
　　城市科技管理是指对与城市生产活动同时进行,或者体现在生产过程中的科学研究与技术开发等活动所进行的管理活动。其主要内容包括:组织协调科学研究与技术开发;计划安排生产手段的技术改造;研究与实施工艺方法和操作方法的革新;推动和促进群众性的合理化建议运动;制定和修订各种技术标准;收集、整理和储存各种技术情报和技术档案等。
　　现代城市是国家经济、政治、军事、文化等综合实力的主要承载体，现代科技在其中发挥着基础性的作用,因此,加强和完善城市科技管理对于推动城市经济社会的快速发展、促进国家综合实力的稳步提升具有重要的战略意义。具体体现在以下几方面:
　　第一,城市科技管理是实施科教兴国和可持续发展战略的关键。实施科教兴国和可持续发展战略是实现城市经济增长由粗放型向集约型、从耗损模式向可持续发展模式历史转变的必由之路。实现这一战略的关键是必须依靠科技的进步,增强城市的科技实力和向现实生产力转化的能力,把城市经济发展转移到依靠科技进步和提高劳动者素质的轨道上来。城市科技管理就是依托城市政府的宏观管理能力,通过制定科技发展规划并组织实施,合理配置科技资源,对科技产业进行科学引导和管理,为科技创新确立良好的外部环境,从制度、机制和组织等方面为科技进步和实现可持续发展提供支持和保障。
　　第二,城市科技管理是提升国家综合国力和城市整体实力的重要手段。历史经验表明,在国家综合国力和城市整体实力的竞争中,经济发展水平和科技创新能力具有同等重要的地位,科技兴则国家兴,科技弱则城市弱。但科技产业一般又具有高投入、高风险的特征,这也就决定了单纯依靠单一社会组织、企业或个人的力量,很难实现科技创新能力的可持续增长。因此,城市政府通过对辖区内科技事业的宏观调控，科学地规划科技产业布局,有针对性地加大科技研发投入,积极扶持基础性的科学研究工作,建立科技人才培训机制,以有效地提升城市的整体实力,不断增强国家的综合国力。
　　第三,城市科技管理是迎接知识经济和信息社会挑战的主要途径。知识经济和信息社会的到来,不仅带动了社会生产力和科学技术的飞速发展,也催生了社会结构、行为方式和管理模式的根本性变革,对城市发展和市政管理带来了许多新的机遇和挑战。城市作为一个国家政治、经济、科学和文化的中心,是迎接知识经济和信息社会挑战的主要阵地。城市政府能够通过有效的政策手段,对知识经济和信息社会带来的新变化和新格局进行预测、规划和组织,适应知识经济和信息社会的发展趋势,积极促进高新技术产业和新兴产业部门的发展,推动城市社会经济的科学发展,努力提升城市的综合竞争力。
　　城市科技管理的内容广泛。从宏观管理的角度来看,城市科技管理的基本内容主要有:
　　(1)确定城市科技发展规划。这是城市政府管理科技的重要职能。现代科学技术日新月异,城市政府必须确定一个着眼于未来科技发展的长远规划,以实现科学技术与经济、社会的协调发展,并把促进经济、社会发展作为重要任务。具体来说,科技发展方针、科研机构的设置和布局、科技资源的合理配置和科研项目的确定等,都属于科技发展规划工作的内容。
　　(2)制定并实施城市科技发展计划。这是对科技规划工作的具体落实,是实施城市科技规划的重要中介环节。城市科技计划管理工作一般围绕着科技规划的意图和预期目的,选择工作的指标和程序、步骤和内容以及方法,以使城市科技系统的各部门、各层次之间相互协调、相互支撑,为科技活动的顺利进行提供保证。
　　(3)城市科技活动的组织和领导。城市政府对科技活动的组织和领导效果如何,将直接关系到科技发展目标和计划的实现程度。城市科技活动的组织和领导主要包括科技系统的层次划分、科技系统内部结构的组成、科技行政机构的设置、科技人才的使用和调配、科技活动的相互协调等内容。
　　(4)城市科技活动的调控和评估。城市科技活动的调控主要是指城市政府利用经济、法律、行政等多种手段,对科技经费的筹集和分配，科技信息资源的配置以及基础研究、应用研究、开发研究之间的比例进行宏观调度和控制的过程。科技活动的评估则是指城市科技管理部门对科技价值的鉴定和审评,以及对科技成果的开发应用推广工作。
　　三、城市教育与科技管理体制改革
　　城市教育与科技发展是提升城市核心竞争力的重要内容,本身就具有时代性、前瞻性和开放性的特征。自改革开放以来,中国城市的教育和科技事业取得了长足的进步,仅就教育而言,1992年中国各类教育经费投入为867.05万元,到2007年时达到1.21万亿元,其中财政教育支出占总支出的比重从2004年的14.9%提高至2008年的16.3%;科技经费筹集额从2004年的4328.3亿元上升至2008年的9 123.8亿元,实现了较大幅度的增长。
　　但由于受传统计划经济体制和社会经济发展水平的制约,中国城市教育和科技事业的发展还难以与高速发展的城市化进程相适应,难以满足社会各界日益增长的教育和科技需求,而城市教育和科技管理体制的滞后性又成为阻碍教育和科技事业发展的重要因素。尽管1985年,中国开始了教育和科技管理体制改革,但至今体制性障碍并未彻底根除,特别是随着社会主义市场经济体制的建立和完善,城市教育和科技管理体制中存在的某些弊端日益突出。这主要表现在:首先，政府对教育和科技管理的权力过于集中,教育和科研缺乏必要的自主性。其次,管理手段单一,管理方式僵化。长期以来,城市政府对教育和科技管理大都采用直接的行政手段,行政命令色彩强烈,在管理方式上则以封闭式管理为主。再次,教育和科技管理缺乏充裕的条件保障，经费投入严重不足。1993年《中国教育改革和发展纲要》首次提出要使国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例提高到4%的水平,但直到2008年这一比例也仅达到3.48%,不仅远远低于西方发达国家,甚至低于印度、巴西等发展中国家;自21世纪以来,政府科技投入虽然保持了年均15%以上的增长率,但却远低于国家财政收入的增长速度。②最后,教育和科技资源配置不均衡,结构不合理,资源使用效率低。教育和科技资源大多集中于有政府背景的教育和科研机构，重复建设和资源浪费严重。
　　因此,继续深入推进城市教育和科技体制改革,是适应城市化发展的需要,是提升教育和科技管理效能、增强国家和城市综合竞争力、实现社会经济持续发展的必由之路。
　　城市教育管理体制,是指城市政府有关职能部门为适应城市社会经济发展的需要,在管理城市教育事业中的责任和权限划分以及与之相适应的组织形式、方法和制度的总称。
　　1993年,中共中央和□□颁布实施《中国教育改革和发展纲要》,要求包括高等教育在内的教育管理体制,必须根据经济体制、政治体制、科技体制改革的深化和社会主义现代化建设的发展而不断改革。从本质上来说,中国城市教育管理体制改革的目标是转变政府教育管理部门的职能,理顺政府与教育机构之间的关系,充分调动和合理配置各种教育资源,发挥政府、社会和教育机构的优势,促进城市教育事业的健康发展。
　　结合中国教育事业发展的实际情况,城市政府应当确保义务教育、特殊教育和重点教育事业优先发展,并大力发展各类教育市场,促进各类教育事业的全面发展。具体来说,就是根据城市教育的不同类型、性质和目标,分别采取以下不同的教育运行和管理模式:
　　第一,以财政拨款为主的基础教育管理模式。兴办基础教育是城市政府的重要职责,基础教育事业经费应以财政拨款为主。政府投资的中小学校应逐步取消重点和非重点的区别,逐步实现教育资源配置的均等化。普及义务教育是基础教育发展的基本目标,城市政府应切实保证对义务教育的经费投入。在以政府办学为主体的前提下,为满足部分市民对基础教育的特殊要求,应支持和鼓励民间团体和公民个人依法兴办中小学校。城市基础教育还应逐步实现政教分开,学校应成为独立的事业法人单位,享有依法自主办学的权利。城市教育行政部门的主要职责是核定、分配、划拨并监督各项教育经费的使用,开展各种形式的教育评估,进行经常化和规范化的督学活动,确保国家教育方针、政策和法规的贯彻执行。
　　第二,多方投入的高等教育管理模式。高等教育虽仍应以政府办学为主,但同时也应依据《中华人民共和国民办教育促进法》的规定，鼓励和支持社会各界参与办学,学校可以采取董事会领导制度,成为独立的事业法人,依法面向社会自主办学。同时,城市政府应制定相关的兴学、助学、奖学、督学制度,资助贫困学生,以体现教育机会均等和教育民主的原则。高等学校实行依法治教、民主治教、科学治教,充分吸收社会各界力量参与学校管理,政府不再直接干预学校的管理活动。除政府投资高等教育之外,还应鼓励民办、中外合作兴办高等和中等专业教育，通过企业投资、社会捐赠、学生缴费、教育贷款等多种形式筹集教育经费,促进学校建立自主办学、自我发展、自我约束的管理制
　　第三,社会办学的职业技术教育管理模式。在市场经济条件下,职业技术教育和成人继续教育应实行社会化模式,政府对这类教育机构应实行指导、规范、监督和统筹管理。城市政府应积极培育职业教育、培训教育等教育服务市场,推动职业教育的产业化和社会化,提高各类在业、失业、转业人员的职业素质和技能。对于那些具有明显公益性的职业教育机构,城市政府可以给予适当的财政资助或减免税待遇。
　　城市科技管理体制是城市科技活动的组织结构、管理体系和制度的总称。中国原有的城市科技管理体制在集中全国的科技资源、发挥集体协作精神方面有一定的优势,而且也取得过很大成就。但总的来看,这种科技管理体制存在着科技与经济严重脱节的现象。
　　为了适应城市化快速发展的需要,中国城市科技管理体制改革的目标应该是实现“四个结合”,即:有利于科技与经济相结合;有利于科研机构与企业相结合;有利于军用科技与民用科技相结合;有利于发展科技事业与人才培养相结合。
　　结合发达国家城市科技管理的成功经验,中国深化城市科技管理体制改革的主要途径是:
　　(1)继续促进企业成为技术创新主体,全面提高企业创新能力。城市国有企业尤其是国有大中型企业,要把建立健全技术创新机制作为确立企业核心竞争力的重要内容,要把提高技术创新能力和经营管理水平作为企业发展壮大的关键措施。同时,大中型企业要建立健全企业技术中心,加速形成有利于技术创新和科技成果迅速转化的有效运行机制。城市政府应创造条件,积极引导和规范外资企业、民营企业等多种所有制企业开展技术创新活动,带动企业创新能力的整体提升。
　　(2)继续推动应用型科研机构和设计单位实行企业化转制,大力促进科技型企业的发展。应用型科研机构和设计单位原则上要转化为科技型企业,或者整体或部分进入企业,或者转为中介服务机构，充分发挥市场机制对科技资源的配置作用,全面优化城市的科技力量布局。
　　(3)加快高新技术产业开发区建设,形成高新技术产业化集群和产业化基地。要进一步加大高新技术产业开发区综合配套改革的力度,增强政府为各类企业转化高新技术成果提供服务的功能,充分发挥政府的协调作用,形成高效的产学研一体化运行机制。同时,还应加强对高新技术产业开发区以及高新技术企业的监督和评估,引导其规范运作。
　　(4)支持发展多种形式的民营科技企业。城市政府应设立科技型中小企业创新基金资助民营科技企业,拓宽民营科技企业的投融资渠道,建立健全相关管理制度,从管理制度上保证民营科技企业能够平等地参与政府科技计划项目和招标,给予民营科技企业平等的市场地位。
　　(5)大力发展科技服务中介机构。科技服务中介机构属于非政府机构,它是科技与应用、生产与消费不可缺少的服务纽带。城市政府应充分发挥各类科技服务中介机构在推动科技进步方面的积极性,在加强引导和监管的前提下,鼓励某些性质相似的科研机构转制为企业性的科技服务中介机构,同时也应支持和鼓励科技人员创办这类机构。
　　第三节城市文化和体育管理

　　一、城市文化管理的基本原则和内容
　　城市文化是人类文化在城市地域的成果与表现,作为人类文化有机构成的城市文化,不但反映着整体文化的进步与演变,而且作为文化发展的内在动力,推动着整体文化的不断进步。
　　一般认为,城市文化是具有鲜明城市特点的一般文化,从整体上来看,城市文化涉及三个层面:①城市文化是一种大文化的视角。即不是单指某一特定城市的文化教育设施、人的知识水平、教育程度等狭义的文化形象,而是包括了某特定城市所创造的一切物质文化、制度文化和精神文化总和所形成的整体景象。②城市文化是一种综合认识的结果。即主体整体对某特定城市客体的总印象。它不是单个人的认识,也不是多数人对城市文化个别要素的认识,而是多数人对一个城市的总体认知结果。③城市文化的构成要素有城市建筑文化、城市公共文化、城市科技文化、城市自然文化、城市制度文化与城市精神文化等。城市文化是自然文化与社会文化的结合,是物质文化、制度文化与精神文化的统一。经济、环境、历史、技术、地理、地域、民族都是城市文化形成的基础。
　　城市文化管理,是指城市政府及其文化行政部门适应市民日益增长的文化需求,依据法律和法规对城市各种文化组织进行管制、指导和扶持,促进文化组织提供更多、更好的文化产品和文化服务,使城市文化与城市经济社会协调发展的过程。城市文化管理的基本原则是:
　　(1)坚持为人民服务、为社会主义服务的方向(以下简称“二为”方向)。这是中国城市文化管理的首要原则,它决定着城市文化的发展方向。服从和服务于广大人民的利益,这是社会主义城市文化管理区别于资本主义城市文化管理的根本标志。中国城市的文化管理只有坚持“二为”方向,才能解决拿什么文化产品和以什么文化方式去为人民服务的问题,才能解决新时期文化繁荣发展的问题。
　　(2)坚持社会效益优先、社会效益与经济效益统一的原则。城市文化管理中的社会效益主要是指在文化市场上流通的文化产品和提供的文化娱乐服务,必须有利于人民的身心健康,有利于提高人民群众的文化科学水平和思想道德情操,对社会主义精神文明建设起到积极的推动作用。坚持社会效益优先,这是由城市文化市场的公众性和文化商品生产的特殊性决定的。经济效益是社会效益的基础,没有经济效益,社会效益难以实现和持久。因此,城市文化管理在强调社会效益优先的同时,要注意社会效益与经济效益的有机统一。
　　(3)坚持百花齐放、百家争鸣的方针(以下简称“双百”方针)。这一方针是繁荣中国社会主义文化事业的基本方针,也是城市文化管理的基本原则。坚持“二为"方向是弘扬主旋律,贯彻“双百”方针则是提倡多样化,两者之间是对立统一的辩证关系。城市文化管理应该是政治方向的一致性与经营内容、形式、体制、风格多样化的统一。
　　(4)坚持古为今用、洋为中用的原则。城市文化具有历史延续性和相互兼容性的特征,这就要求城市文化管理必须坚持古为今用、洋为中用的基本原则,批判地继承和借鉴人类一切优秀文艺遗产,积极借鉴和吸收外来的先进文化艺术。这是建设有中国特色社会主义文化的指导方针,对于繁荣和发展城市的文化市场和文化事业具有重要的意义。
　　城市文化管理的基本内容主要包括以下三个方面:
　　(1)城市文化发展战略的规划与制定。城市文化发展战略是政府力图影响城市文化发展,将城市文化发展纳入城市社会总体发展范畴而制定的一种城市文化计划。它在整个城市文化建设和管理实践中具有十分重要的地位和作用。其实质在于从城市社会系统与文化系统的协调发展来选择城市文化发展的战略对策,旨在使城市文化系统随着城市政治、经济等其他社会系统的发展而协调发展,使城市文化系统能适应城市社会发展并不断促进社会进步。城市政府及其文化行政部门要把城市文化发展当作一个系统工程来抓,研究城市文化结构、城市文化发展的目标和模式。如北京、上海、大连、青岛等国内城市都纷纷结合本城市的实际情况,制定了相应的城市文化发展战略,内容包含文学艺术事业、文化设施建设、大众传播工具、城市文化品牌、文化交流及文化市场管理,以及这些方面的阶段性发展目标和量化要求,促进了这些城市文化事业的繁荣和发展。
　　(2)城市各项文化基础工作的管理。首先,加强城市文化设施的建设与管理。城市文化设施是一个城市文明程度的标志,是城市文化发展不可缺少的物质条件。由于历史的原因,中国城市的文化设施存在数量与人口不相适应、布局不合理等问题,这是制约城市加快现代化建设步伐的瓶颈,因而需要城市政府及其文化管理部门认真研究解决。其次,抓好城市文化人力资源的开发与管理。城市文化人力资源是指各类城市文化人才,主要包括城市文化专业人才和城市文化管理人才。他们是城市文化生产的基本要素和城市文化发展的基本动力。城市政府进行文化人力资源的开发与管理有两方面任务:一是对城市文化人才培养进行规划和组织,二是建立健全城市文化人才市场。城市文化人力资源开发的根本途径在于发展多种文化教育。最后,做好文化普及工作,开展广泛多样的群众文化活动,满足社会各阶层的精神文化需求,其表现形式有社区文化、企业文化、校园文化、家庭文化等。
　　(3)城市文化市场的管理和监控。城市文化市场是城市市场体系的一个有机组成部分,是以商品形式向市民提供精神产品和文化娱乐服务的市场,因而需要城市文化行政机关依职权对其进行有效的检查、监督和控制。其内容包括:第一,对出版社、音像制品单位等文化商品生产企业的主体资格及生产、经营活动进行严格的审批、检查和监督。第二,对文化商品经营市场的管理,如对书刊市场、音像市场的管理。第三,对文化行为的检查、监督与管理,如对歌舞演出、艺术展览、群众性娱乐舞会等文化行为的管理。
　　二、城市体育管理的含义、内容及职能
　　城市体育管理,是城市政府的体育主管部门执行法律和法规,对城市的竞技体育、群众体育、公共体育设施等进行管理,为国家的竞技体育培养和输送人才、增强市民体质的管理过程。
　　随着社会生产力的发展、生活水平的提高、市民素质的提升,无论从市民对竞技体育提高名次的希望,还是从他们对健康身体的追求,体育都越来越受到重视,体育对城市社会经济发展的作用也越来越显著。因此,由城市政府通过公共财政提供公共体育设施和扶持社区体育设施的资金,由公共服务部门经营和管理公共体育设施,由政府部门扶助和企业赞助相结合的方式支持竞技体育,由社会团体组织群众性体育活动,是促进城市体育事业蓬勃发展的重要途径。
　　城市体育管理的基本内容主要有三个方面:
　　第一,有特色、有重点地发展城市的竞技体育。中国除了直辖市有条件发展门类较多的竞技体育外,一般的省会城市、地级市都可以有选择地重点发展若干个具有传统优势和特色的竞技体育项目。比较成功地发展若干个竞技体育项目取决于“五有”,即有基础(有群众基础,尤其是有青少年基础);有选才(科学地发现适合特定竞技体育项目的、有天赋的青少年是关键);有教练(有事业心强、经验丰富的教练,才能
　　方法(运用世界一流的、科学的训练方法)。训练运动员成才);有资金(财政扶持与当地企业积极赞助相结合);有
　　第二,加强公共体育设施建设,提高公共体育设施的利用率。中国城市现有的公共体育设施普遍偏少,据有关统计，2007年中国大众体
　　育人均体育场地面积还不足1平方米,而美国人均体育场地面积已达16平方米,这成为制约中国城市体育发展的重要因素。①因此,需要根据人口数量和合理布局的要求加快建设一批公共体育设施。提高公共体育设施的利用率主要有两个途径:一是增加安排竞技性体育赛事;二是向广大市民开放。通过吸引周围市民利用公共体育设施进行经常性的体育锻炼、吸引企业和单位利用公共体育设施举行运动会等形式,提高公共体育设施的利用率。可以向使用公共体育设施的市民适度地收取费用,以弥补政府财政资金对公共体育事业投入的不足。
　　第三,积极扶持开展群众性体育活动。群众性体育活动与个人自我锻炼相结合,是增强市民体质、保持身体健康的两个基本途径。要投入财政资金,建设社区的公共体育设施。要发挥各种社会团体尤其是居委会在组织群众性体育活动中的作用,并推荐和示范多种形式的群众性体育活动。中国政府于1995年批准下发了《全民健身计划纲要》,并决定自2009年起,将每年的8月8日定为全国的“全民健身日”。这些举措都极大地推动了群众性体育活动的开展,目前经常参加体育锻炼的人口已占总人口的28.2%。②
　　城市体育管理有以下四项基本职能:
　　(1)城市体育管理的计划职能。城市体育管理的计划职能,是指城市政府的体育行政部门为实现城市体育事业发展目标,或者达成一项具体的体育工作目标,而制定工作程序和行动方案的职能,涉及管理机构、场馆设施、资金投人等多项内容。□□1995年发布的《全民健身计划纲要》(以下简称《纲要》)就是体育管理计划职能的集中体现，《纲要》规定了1995-2010年中国群众性体育活动发展的目标和任务、实施步骤、阶段性目标等内容,是推动群众性体育活动的指导性文件。如果按照时间跨度来划分,城市体育发展计划可分为长期计划,一般为10-20年;中期计划,一般为1-5年;短期计划,一般为1年以内。如果按照形式来划分,城市体育发展计划则包括规划、策略、政策、程序、规则和预算等。
　　城市体育行政部门制定城市体育发展计划一般要经过以下几个阶段:准备阶段、任务与目标分解阶段、目标结构分析阶段、资源预算阶段、制定实施细则阶段。
　　(2)城市体育管理的组织职能。城市体育管理的组织职能,是指城市政府的体育行政部门为了有效地实现既定目标和工作任务,通过建立体育组织机构确定工作职责、权限,协调相互关系,使体育管理诸要素合理有效地配合的职能。简言之,城市体育管理的组织职能就是对城市体育资源进行有效配置的过程。
　　城市体育管理的组织职能必须遵循的要求是:①必须以目标和任务为中心,即必须紧紧围绕体育管理的目标和任务来进行,这是提高体育管理效率的前提。②职、责、权对称,即各类体育组织机构应做到权责统一、事权统一,这是实现有效配合的基础。③精干高效，即应做到人尽其才、物尽其用,这是提升管理效率的重要保证。④统一指挥,这是为了避免在城市体育管理过程中令出多头,以提升资源配置的整体效益。⑤控制幅度,履行城市体育管理的组织职能,应合理划分组织层级和组织分工,避免因控制幅度过大导致权责不清或因控制幅度过
　　小而导致资源损耗。(3)城市体育管理的控制职能。城市体育管理的控制职能，是指
　　城市政府的体育行政部门为了保证体育管理过程与体育管理计划、体有管理目标相一致而实施监督、检查、约束的职能。控制职能的目的是为了发现城市体育事业发展中的偏差,找出原因,并根据环境及条件的变化,采取必要的调节措施,以保证体育发展计划和目标的实现。城市体育管理控制职能的履行,应以体育发展目标为中心,以体育发展计划为依据,以体育管理组织机构为依托,并以畅通的信息渠道为保证。就手段而言,城市体育行政部门实施控制的方法主要有计划控制、目标控制、预算控制、定额控制和规章制度控制等。而就实施控制的过程来说,首先应确定控制标准,这是整个控制过程的起点;其次要衡量成效，即对实际执行情况和实效与标准之间进行比较;最后则是纠正偏差,即在衡量成效的基础上,针对偏离标准的差异程度采取纠偏措施,以保证计划目标的实现。预先控制、现场控制和结果控制则是城市体育行政部门实施控制的三种基本类型。
　　(4)城市体育管理的决策职能。城市体育管理的决策职能,就是城市政府的体育行政部门为了促进城市体育事业的发展,在对辖区内体育事业发展的现状进行科学评估,并对发展前景进行科学预测的基础上,按照最优化原则,制定并实施体育事业发展方案或策略的职能。
　　城市体育行政部门制定相关决策的基本步骤是:研究本辖区内城市体育事业的发展现状,并找出制约城市体育事业发展的问题及其原因;对问题及其原因进行合理地分类和规划,确定明确具体的政策目标;拟定多个决策备选方案;评价和选择决策方案;决策方案的实施和控制。
　　三、城市文化与体育管理体制改革
　　改革开放以来,中国城市的文化和体育事业取得了长足的进步,为推动城市化和推进社会主义精神文明建设作出了突出贡献。至2008年全国财政事业经费高达888亿元,在广播电影电视、新闻出版、文物保护、公共文化服务和文化产业方面都实现了跨越式发展。至2009年,全国各类体育场馆超过85万座,群众体育设施遍布城乡,建立了国民体质监测制度、体育锻炼标准制度、社会体育指导员制度等,在竞技体育取得显著成绩的同时,体育产业也逐渐成为国民经济发展的亮点，极大地丰富了城市居民的体育生活。②然而,受传统计划经济体制的影响,城市文化事业和体育事业大都还属于“举国”体制,城市政府几乎包办了所有的城市文化和体育活动,越来越表现出与城市化的深入发展和社会主义市场经济体制内在要求之间的不相适应性,与城市居民生活水平改善后日益增长的文化和体育需求之间的矛盾也日益突出。因此,推进城市文化和体育管理体制改革,不仅是丰富广大市民业余生活、强化精神文明建设的需要,也是推动城市化和谐发展的重要举措。
　　城市文化管理体制改革的基本目标是:在确保城市公共文化事业和重点文化事业发展的前提下,大力推进城市文化事业的产业化、社会化和市场化进程,积极探索城市文化管理的新模式,促进各类城市文化事业和文化产业的全面发展,有效地满足城市居民日益增长的文化生活需要。
　　城市文化管理新模式可以概括为政府主导、层级管理和分类指导。政府主导就是要变过去政府严控型的管理模式为政府主导型,既要坚持政府对文化事业的宏观管理,又要引进市场机制,适应文化市场发展的要求。层级管理就是城市政府各级部门在文化管理职能上有明确的权限,在管理职责上有不同的侧重。分类指导就是根据具体的文化活动与文化市场的相关程度,区分市场类文化活动和非市场类文化活动,按类别差异给予相应的指导。具体来说,城市文化管理新模式要求依据城市文化活动的不同目标和功能,分别确立以下不同的投资和管理模式:①
　　(1)演艺娱乐行业的市场化运营模式。城市政府可以实行政艺分开,组建艺术事业团体,如各类演艺集团,在以财政拨款提供经费支持的同时,拓宽筹资渠道,积极吸纳社会资金,实行企业化和社会化运作。政府文化行政部门的职责则主要是制定演艺娱乐行业的发展目标和政策,开展艺术交流和信息咨询服务,监督和管理演艺娱乐市场，而不再直接参与各类演艺娱乐团体的经营和管理。
　　(2)公共文化服务事业的政府扶持模式。对图书馆、博物馆、档案馆、重点文物保护单位等公共文化服务事业,城市政府可以直接兴办，其经费来源以财政拨款为主;也可以接受社会各界捐赠。城市政府应按照社会化原则合理布局城市公共文化设施建设,向社会公众提供文化服务。
　　(3)新闻出版事业的产业化运营模式。新闻出版事业的产业化运营意味着各类新闻机构和出版机构均可以直接转化为经营性企业，政府的主要职责是制定有关政策和法规,规范和监督新闻,出版行业的运行。城市政府可以通过设立新闻出版事业发展专项基金,资助和扶持社会公益性信息和文化产品的生产和传播。政府也可以通过购买某些重要报刊的固定版面传达政令和发布新闻,也可以实行政府参股、控股,但不必直接参与经营管理。中国自2008年推进新闻出版体制改革以来,已组建29家出版企业集团公司,有1069家非时政类报刊出版单位转制或登记为企业法人,30个省级新华书店系统完成了转制,出版、报业、发行等上市公司达到31家，这些举措极大地推动了新闻出版事业的壮大和繁荣。
　　(4)广播电视电影事业的产业化运营模式。城市的广播、电视、电影事业也可以按照企业化方式运行,组建广电传媒集团,成为独立的市场主体，依法面向市场自主经营。城市政府可以直接兴办个别电台和电视台,或者通过参股,控股等方式直接掌握少数重要的传媒机构,也可以通过制定法规购买或租赁某些固定频道和播出时间,及时发布重要新闻、资讯、达和进行公共宣传等。城市政府应强化广播、电视和电影的市场监督管理，并设立相应的文化事业发展基金,以繁荣和净化文化市场,促进城市文化产业的健康发展。
　　城市体育管理体制改革的基本目标是:在重新界定、调整城市政府体育事业职能的基础上,确保优先发展公共体育事业和学校体育事业,
　　依据产业化、市场化和社会化的发展要求,大力发展体育产业,繁荣体育市场,更好地满足城市居民日益增长的体育活动需求。同时,要切实转变城市政府体育行政部门的职能,促进体育中介组织的发展,拓宽体育产业发展渠道,促进体育产业的市场化、社会化发展。具体来说，城市体育管理体制改革必须对城市体育事业进行分类管理和指导,分别设计以下不同的城市体育管理模式:
　　(1)城市体育组织的俱乐部管理模式。除公共体育事业和学校体育事业之外,大多数体育产品可以实现商品化和产业化，竞技体育组织都可以改组为职业体育俱乐部或业余体育俱乐部,实行政、体分开,建立企业化管理模式,面向社会和市场自主经营,并依法纳税,其经费主要来源于竞赛、广告、社会赞助等经营收入,城市财政将不再投入资金。城市政府只负责对其进行监督和规范,既不直接经营体育俱乐部，也不直接干预其内部管理。综合性和单项体育协会应发展成为社会中介组织，自主地开展组织协调和行业管理。
　　(2)体育场馆的有偿服务管理模式。城市政府应对体育场馆的布局进行合理规划,直接投资兴建公共体育场馆和设施,尽量向社会公众开放。城市公共体育设施可以实行有偿服务,以提高利用率，改善服务质量，维持自身的良性运转。同时,也可以鼓励社会资本在合理布局的前提下,投资兴建体育设施,以弥补城市公共体育设施的不足,面向市场自主开展经营活动,完全按照企业化、市场化方式运营。
　　(3)体育竞赛的社会化管理模式。在市场经济条件下,体育社会化的发展趋势为职业体育运动和体育竞技比赛的商业化运营提供了条件,社会体育组织完全可以通过组织和策划竞赛活动获得经营性收人。城市政府无需继续包办此类体育活动,并应尽量减少亲自举办体育竞赛活动的次数,而应注重对这类体育竞赛活动的监督和管理。至于少数必须由政府举办的综合性、示范性、群众性体育活动,城市政府可以通过发行体育彩票、经营体育广告、吸收社会各界赞助等方式筹措经费,在社会筹集经费不足的情况下,政府财政可给予适当补助。如在2008年北京举办第29届夏季奥运会所需资金中,部分资金是通过运用市场机制筹集的，这不仅提高了资金使用效率,而且充分调动了社会各界的参与积极性。
　　第四节城市公共卫生管理
　　一、城市公共卫生管理的内涵及意义
　　城市公共卫生是城市生活状况和社会发展文明程度的集中体现，是城市进步的基本条件和内容,它是城市区域内个人和群体的生活卫生、生产卫生及环境卫生的总称,其实质是城市居民的健康状况。城市公共卫生的构成要素主要包括环境卫生、劳动卫生和生活卫生三个基本方面。
　　城市公共卫生管理,是城市政府及其主管部门执行法律和法规,对城市的医疗卫生、卫生防疫、妇幼保、药品生产和销售、医疗保险等进行管制、指导和扶持,防止传染病传播,降低严重危害市民健康的疾病的发病率和死亡率,保障市民身体健康的管理过程。
　　城市公共卫生管理不仅具有保障市民健康水平、增强人民体质、降低死亡率和提高城市人均寿命的作用,同时也有着重要的社会意义。
　　第一,促进经济增长。居民健康与经济增长之间存在着密切的联系,美国经济学家艾尔文·费舍尔(IrvingFisher)早在1909年就通过研究指出,在规模收益不变的假设条件下,若美国人的死亡率在20世纪60年代和70年代能够下降10个百分点,那么经济增长率就可以提高 0.02个百分点，①由此可见公共卫生管理对经济增长的促进作用。城市公共卫生管理可以从三个方面促进经济增长:首先,减少病休和延长工作寿命,可以提高劳动生产率和劳动效率;其次,公共卫生投资改善了城市居民的生存环境,促进了人们对自然资源的合理利用,提升了资源使用效率;最后,健康的增进和环境的卫生可减少医疗费用以及国家的医疗负担,促进国家整体经济的发展。
　　第二,体现基本人权。健康权是人类生存权的基本构成,保护和增进人类健康,让人人享有健康权是人权的基本体现,具有重要的政治意义。城市公共卫生管理对基本人权的体现主要表现在三个层次:一是疾病的预防和治疗,包括重要人群疾病的预防与治疗,如贫困者、妇女和儿童等;二是不断改善人们的生活环境和工作环境;三是提供有效的卫生保障。新中国成立以来,随着公共卫生管理体系和医疗服务体系不断完善,基本医疗保障制度初步建立,国民健康水平持续改善。目前,中国人均期望寿命由新中国成立前的35岁上升到了73岁，孕产妇死亡率由1500/10 万降至34.2/10万,婴儿死亡率由200%降至14.9%。这三项健康指标已经位居发展中国家前列,达到了中高收入国家的平均水平。①
　　第三,维护社会稳定。城市公共卫生管理涉及重大疾病的防治，以及社会成员对这些疾病的认识和日常生活方式,若有疏忽,易引起社会不安定。城市公共卫生管理可以通过三种途径对社会稳定发挥作用:一是通过卫生教育,形成广泛深入的卫生观念和科学的健康意识;二是通过卫生防疫,进行传染病、流行病和地方病的防治,保障城市居民的身体健康;三是通过卫生监督,对药品生产使用、饮食和各环境要素进行有效监控。如2003年爆发的非典型性肺炎(SARS)疫情和2009年爆发的甲型H1N1流感疫情,对广大城市市民的生命健康安全造成了严重威胁,各级城市政府紧急启动公共卫生安全应急管理机制,加强对疫情的严防和严控,有力地维护了社会秩序的稳定。
　　二、城市公共卫生管理的组织机构与工作方针
　　中国的城市公共卫生管理,以各种类型和不同层级的组织或机构为主体，对贯彻国家卫生管理工作的方针政策起着十分重要和充分的组织保障,具体包括以下三种类型:
　　(1)卫生行政机构。各级卫生行政机构(包含食品药品监督管理机构)是各级政府的组成部分,它是负责实施国家卫生工作方针政策、领导公共卫生管理工作、编制规划、制定法律和监督检查的组织系统。(2)卫生业务机构。卫生业务机构的组成较为复杂,可按业务性质大体分为六种类型:①医疗机构，包括医院、门诊机构、疗养机构、急救站、血站等;②中医药机构,包括中医研究院、中医学院(校)、中医医院、中药厂等;③卫生防疫机构,包括卫生防疫站、出入境检验检疫机构、地方病及职业病防治机构、传染性疾病防治机构等;④妇幼卫生机构,包括各级妇幼保健院、产院、儿童医院等;⑤药事机构，包括制药厂、药品检验所、生物制品研究所、医药公司等;⑥医学教育和科研机构,包括各类医学教育院校、宣传教育机构、出版机构、医学科学研究机构和研究组织等。
　　(3)政府协调性组织与群众卫生组织。爱国卫生运动委员会是中国特有的卫生组织,它是在中共中央和□□的领导下,负责协调各政府部门及社会团体,广泛开展全国群众卫生工作的专门组织，在全国各地普遍设有这一组织。红十字会是国际性的群众卫生组织,中国红十字会是全国性的群众卫生救护组织,其宗旨是:在中华人民共和国政府的领导下,救死扶伤,实行人道主义;其主要任务是:开展群众性卫生教护活动,提高人民健康水平,参加国际灾害救济,代办由政府委托的国际查人转信、遣返战俘、医疗救护等工作。
　　此外,改革开放以来,各种民间卫生组织也得到了快速的发展,如中华医学会、中华预防医学会、中国生命关怀协会等民间卫生组织,已成为公共卫生管理中的重要社会力量。
　　城市公共卫生管理的工作方针是:
　　(1)面向广大城市居民。这是中国共产党为人民服务这一根本宗旨在公共卫生管理工作中的体现,表明城市公共卫生管理工作的主要服务对象是广大城市居民。
　　(2)预防为主。这一方针所表明的城市公共卫生管理工作的主动性、计划性,是出于对市民健康负责的城市公共卫生管理宗旨,以及卫生经济学关于预防的成本远低于治疗代价的观点。贯彻预防为主的方针,就是要做到普遍而持久地开展全民健身运动;宣传和培养良好的个人卫生习惯;普及对常见病、多发病的预防知识;加强对重点行业、人群、地区的传染病监测和防疫;坚持开展爱国卫生群众运动等。
　　(3)团结中西医。这是对各种医药卫生力量的组织方针。中国目前存在中医药学与现代医药学两种医学以及中医、西医和中西医药结合三支医疗卫生力量。团结中西医不仅为医药卫生力量的组织提供了指导,而且还解决了继承发扬祖国医药宝贵遗产和采用现代科学技术的关系问题。
　　(4)卫生工作与群众参与相结合。这是中国共产党的群众路线在城市公共卫生管理工作中的体现,是确立城市公共卫生管理工作基本方法的方针。城市医药卫生专业人员是城市公共卫生管理工作的骨干力量,但仅仅依靠专业人员还不能从根本上改变现阶段的城市公共卫生面貌。积极吸纳社会力量参与城市公共卫生工作,充分发挥各种社会卫生资源的优势,取长补短,从群众中来到群众中去,才能促进城市公共卫生管理工作的全面发展。
　　三、城市公共卫生管理的基本内容
　　城市公共卫生管理是城市政府及其职能机构,通过计划、组织、控制等手段协调公共卫生系统各要素,以达到城市公共卫生工作目标的活动过程。根据城市公共卫生管理所涉及的范围,可将其基本内容划分为以下两部分:
　　1.城市公共卫生的发展管理
　　1997年,第三十届世界卫生大会决定将“人人享有卫生保健”作为全球卫生战略目标后,世界卫生组织在总结各国制定卫生计划的经验基础上,提出了“卫生发展管理模式”。依此模式,卫生发展管理就是以政府为主体,通过体制化和程序化方式,为卫生管理提供动态性的政策、规划和计划,以适应卫生状况的变化和满足卫生事业持续发展的要求。因此,城市公共卫生的发展管理应该包括如下几个方面的内容。(1)社会和经济体制。不同的社会和经济体制决定着不同的城市公共卫生体制,城市公共卫生体制的合理性首先就是建立其与相关社会和经济体制的互动关系,以构造政策制定的制度基础。世界银行在《1993年世界发展报告:投资于健康》中,曾把培育良好经济环境、造就多样化和竞争性的制度环境,以及为健康权力的普遍化而实现政治和
　　经济授权等作为卫生体制的社会基础。(2)制定城市公共卫生政策。城市公共卫生政策确定城市公共卫
　　生事业和公共卫生工作的目标,是城市公共卫生规划和计划的依据。是为实现政策而选择的方案、措施和方法,规划的制定要从政策指导和(3)制定城市公共卫生规划与编制规划预算。城市公共卫生规划形势分析人手,明确城市公共卫生现状及发展趋势,确立主要的城市公共卫生问题。编制为实现规划所需的财政预算,必须明确资金来源及其分配去向,按项目并分阶段列出每个过程的预算,以便为实施规划提供有效的资源支持。
　　(4)制定计划和实施计划。在规划和规划预算确定后,应将其分解为各项具体计划。每项计划应包括具体指标、涉及人口与区域、项目及进度安排、预算及行政措施等。城市公共卫生计划的实施有三个环节:一是初期实施,即对各项计划逐项落实;二是正常实施,即对实施活动的日常管理;三是检查实施,即对活动开展及资源使用等情况进行检查,确保计划按预定方案进行。
　　(5)评价与调整规划。评价以对政策、规划、计划执行情况的检查所得资料为依据,根据评价结果,必要时应调整政策、规划和计划。评价的具体内容包括:①适当程度,即城市公共卫生政策和规划与客观要求的适应程度;②足够程度,即执行者对城市公共卫生政策、规划和计划的重视程度;③进展,即对预定目标和指标的实现情况;④效率,即实际进展所费的人力、物力、财力和时间之间的关系;⑤影响,即城市公共卫生政策、规划和计划对公共卫生事业及相关社会经济发展所起的作用。
　　(6)情报支持与法律支持。城市公共卫生发展管理的动态性对情报信息的支持有很高要求,这种支持与管理程序相互一致。城市公共卫生发展管理的体制性对于法律支持也有很高要求,这种支持主要来自两个方面:一是国家的公共卫生医疗立法与政府的公共卫生医疗法规,二是国家的相关法律法规,包括宪法、民法、刑法等。