《市政学（0292）》贾玉红JYH

10、第七章城市公共事业管理（二）

　　2.城市公共卫生的分类管理
　　城市公共卫生的分类管理具体包括以下内容:(1)医事管理。中国城市的医事管理就是狭义的医疗事业管理，主要由两个部分构成:一是医疗卫生组织的管理,包括医院管理、实施医院工作制度和建立多层次、多规格、多种形式的医疗机构。二是医疗预防制度的管理,包括劳动保险制度、公费医疗预防制度、合作医疗制度和医疗预防的免费制度等。
　　(2)卫生防疫管理。卫生防疫工作是城市公共卫生事业的重要组成部分，包括贯彻以预防为主的公共卫生工作方针,应用预防医学的理论和技术，开展卫生监督,改善环境、劳动、食品、饮水、学校等各项卫生状况,进行传染病、流行病、地区病和职业病的防治管理,实施出入境卫生检验检疫,开展爱国卫生运动等,以达到保障居民身体健康的目的。
　　(3)药政管理。药政管理是城市公共卫生行政部门按照国家的政策法令和人民群众防病治病的需要,对药品的生产、供应、使用和进出口进行管理,以保证用药的质量、安全和有效。药政管理的主要任务是:组织制定、修订药品标准,并依标准对药品质量进行管理;根据国家有关法规对申请开办药品生产、药品经营的企业以及对医疗单位配制制剂进行审核,实施相关许可证制度。
　　(4)妇幼卫生管理。妇幼卫生工作是促进民族健康和增强民族素质的基础,因而也是城市公共卫生管理的重点内容。妇幼卫生管理的中心任务是:根据妇女儿童的生理特点,针对危害妇女儿童身心健康的各种疾病,采取有效防治措施,降低其发病率,降低孕产妇和婴儿死亡率,以提高妇幼健康水平和居民的平均预期寿命。
　　除了上述四项内容外,城市公共卫生分类管理还包括中医药管理、医学教育与科技管理、城市基层卫生站管理等。
　　四、城市公共卫生管理体制改革
　　中国城市现行的公共卫生管理体制对于保障居民健康、促进经济发展、维护社会安定曾经发挥过极其重要的作用并取得了重大成就。但随着中国城市化进程的加快以及社会主义市场经济的发展,原体制中的问题日益突出,如医疗保障面过窄、公费医疗负担过重、公共卫生资源的配置与利用不合理、政事不分等,改革势在必行。为此,2009年3月公布的《中共中央、□□关于深化医药卫生体制改革的意见》,明确规定了公共卫生管理体制的目标、任务和内容,对推进城市公共卫生体制改革具有重要的指导意义。
　　城市公共卫生管理体制改革的总体目标是:建立健全覆盖全体居民的基本医疗卫生制度,为群众提供安全、有效、方便、价廉的医疗卫生服务。基本医疗保障制度全面覆盖全体居民,初步建立基本药物制度，进一步健全基层医疗卫生服务体系,普及基本公共卫生服务，公立医院改革试点取得突破,明显提高基本医疗卫生服务可及性,有效减轻居民就医费用负担,切实缓解“看病难、看病贵”问题是城市公共卫生管理体制改革的近期目标。而城市公共卫生管理体制改革的远期目标则是:基本建立覆盖全体居民的基本医疗卫生制度;普遍建立比较完善的公共卫生服务体系和医疗服务体系,比较健全的医疗保障体系,比较规范的药品供应保障体系,比较科学的医疗卫生机构管理体制和运行机制,形成多元办医格局,人人享有基本医疗卫生服务,基本适应人民群众多层次的医疗卫生需求,人民群众健康水平进一步提高。
　　为了有序推进城市公共卫生管理体制改革,必须坚持以下基本原则:
　　第一,坚持以人为本,把维护人民健康权益放在第一位。坚持城市公共卫生事业为人民健康服务的宗旨,以保障人民健康为中心,以人人享有基本公共卫生服务为根本出发点和落脚点,从改革方案设计、卫生制度建立到服务体系建设都要遵循公益性的原则,把基本医疗卫生制度作为公共产品向全民提供,努力实现全体人民病有所医。
　　第二,坚持立足国情,建立中国特色城市公共卫生体制。坚持从基本国情出发,实事求是地总结城市公共卫生事业改革发展的实践经验，准确把握城市公共卫生发展规律和主要矛盾;坚持基本公共卫生服务水平与经济社会发展相协调、与人民群众的承受能力相适应;充分发挥中医药(民族医药)作用;坚持因地制宜、分类指导,发挥地方积极性，探索建立符合国情的城市基本公共卫生制度。
　　第三,坚持公平与效率统一,政府主导与发挥市场机制作用相结合。强化城市政府在基本公共卫生制度中的责任,加强城市政府在制度、规划、筹资、服务、监管等方面的职责,维护城市公共卫生的公益性，促进公平公正。同时注重发挥市场机制作用,动员社会力量参与,促进有序竞争机制的形成,提高城市公共卫生运行效率、服务水平和质量，满足人民群众多层次、多样化的公共卫生需求。
　　第四,坚持统筹兼顾,把解决当前突出问题与完善制度体系结合起来。从全局出发,统筹发展,兼顾供给方和需求方等各方利益,注重预防、治疗、康复三者的结合,正确处理政府、卫生机构、医药企业、医务人员和人民群众之间的关系。既着眼长远,创新体制机制,又立足当前，着力解决城市公共卫生事业中存在的突出问题。既注重整体设计,明确总体改革方向目标和基本框架,又突出重点,分步实施,积极稳妥地推进改革。
　　建设覆盖全体居民的城市公共卫生服务体系、医疗服务体系、医疗保障体系、药品供应保障体系,形成四位一体的基本公共卫生制度,是城市公共卫生管理体制改革的任务。具体来说,城市公共卫生管理体制改革的任务是:
　　(1)全面加强城市公共卫生服务体系建设。建立健全疾病预防控制、健康教育、妇幼保健、精神卫生、应急救治、采供血、卫生监督和计划生育等专业公共卫生服务网络,完善以基层医疗卫生服务网络为基础的医疗服务体系的公共卫生服务功能,建立分工明确、信息互通、资源共享、协调互动的城市公共卫生服务体系,提高城市公共卫生服务和突发公共卫生事件应急处置能力,促进全体居民逐步享有均等化的基本公共卫生服务。进一步明确公共卫生服务体系的职能、目标和任务,优化人员和设备配置。完善重大疾病防控体系和突发公共卫生事件应急机制,加强对严重威胁人民健康的传染病、慢性病、地方病、职业病和出生缺陷等疾病的监测与预防控制。
　　(2)进一步完善城市医疗服务体系。坚持以非营利性医疗机构为主体、营利性医疗机构为补充、公立医疗机构为主导、非公立医疗机构共同发展的办医原则,建设结构合理、覆盖全面的医疗服务体系。加快建设以社区卫生服务中心为主体的城市社区卫生服务网络,完善服务功能。转变社区卫生服务模式,不断提高服务水平。优化布局和结构，充分发挥城市医院的骨干作用。建立城市医院与社区卫生服务机构的分工协作机制。同时,采取综合措施,引导一般诊疗下沉到基层，逐步实现社区首诊、分级医疗和双向转诊。整合城市卫生资源,发展和完善社区卫生服务网络。
　　(3)加快建设城市医疗保障体系。加快建立和完善以基本医疗保障为主体,其他多种形式的补充医疗保险和商业健康保险为补充,覆盖城乡居民的多层次医疗保障体系。建立覆盖全体居民的基本医疗保障体系、坚持广覆盖、保基本、可持续的原则，不断提高保障水平。进一步完善城镇职工基本医疗保险制度,加快覆盖就业人口;全面推广城镇居民基本医疗保险,积极探索建立城乡一体化的基本医疗保障管理制度，鼓励商业保险机构开发适应不同需要的健康保险产品，,满足多样化的健康需求。鼓励企业和个人通过参加商业保险及多种形式的补充保险。解决基本医疗保障之外的需求。在确保基金安全和有效监督的前提下，积极提倡以政府购买医疗保障服务的方式，探索委托具有资质的商业保险机构经办各类医疗保障管理服务。
　　(4)建立健全药品供应保障体系。加快建立以国家基本药物制度为基础的药品供应保障体系,保障居民安全用药。中央政府统一制定和发布国家基本药物目录,按照防治必需、安全有效、价格合、使用方便、中西药并重的原则,结合实际用药特点,参照国际经验,合理确定品种和数量。建立基本药物的生产供应保障体系,在政府宏观调控下充分发挥市场机制的作用,基本药物实行公开招标采购，统一配送,减少中间环节,保障群众基本用药。国家制定基本药物零售指导价格,在指导价格内,由省级人民政府根据招标情况确定本地区的统一采购价格。规范基本药物使用,制定基本药物临床应用指南和基本药物处方集。基层医疗卫生机构应全部配备、使用基本药物,其他各类医疗机构也要将基本药物作为首选药物并确定其使用比例。
　　完善城市公共卫生的管理、运行、投入、价格、监管体制机制，加强科技与人才、信息、法制建设,保障城市公共卫生体系有效规范运转，是城市公共卫生管理体制改革的主要内容。具体来说,城市公共卫生管理体制改革的主要内容有:

　　(1)建立协调统一的城市公共卫生管理体制。实施属地化和全行业管理，强化区域卫生规划,即由省级人民政府制定卫生资源配置标准，组织编制区域卫生规划和医疗机构设置规划，明确医疗机构的数量、规模、布局和功能。学制定社区卫生服务中心(站)基层医疗卫生机构和各级医院建设与设备配置标准。充分利用和优化配置现有医疗卫生资源，高医疗卫生资源利用效率建立区域卫生规划和资源配置都评价机制。推进公立医院管理体制改革，有利于强化公立医院公益性和政府有效监管出发，积极探索正式分开，管办分开的多种实现方式，进一步转变政府职能。卫生行政部门主要承担卫生发展规划资格准入规范标准服务监管等行业管理职能，他有关部门按照各自职能进行管理和提供服务，落实公立医院独立法人地位，进一步完善基本医疗保险管理体制，创造条件逐步提高，统筹层次，有效整理基本医疗保险经办资源，逐步实现基本医疗保险行政管理的统一一。
　　(2)建立高效规范的城市公共卫生机构运行机制。对城市公共卫生机构收支实施预算管理,按照承担的职责任务,由城市政府合理确定人员编制、工资水平和经费标准,明确各类人员岗位职责，加强绩效考核,提高工作效率和服务质量。转变基层医疗卫生机构运行机制,严格界定由城市政府举办的城市社区卫生服务中心(站)等基层医疗卫生机构的服务功能,维护公益性质。改革药品加成政策,实行药品零差销售。加强和完善内部管理,建立以服务质量为核心,以岗位责任与绩效为基础的考核和激励制度,形成保障公平效率的长效机制，建立规范的公立医院运行机制,遵循公益性质和社会效益原则,坚持以病人为中心,优化服务流程,规范用药、检查和医疗行为。深化运行机制改革。建立和完善医院法人治理结构,明确所有者和管理者的责权,形成决策、执行、监督相互制衡,有责任、有激励、有约束、有竞争、有活力的机制。推进医药分开,积极探索多种有效方式逐步改革以药补医机制。
　　(3)建立城市政府主导的多无公共卫生投入机制，建立和完善地区的重大传染疾病预防控制等公共卫生、居民内责任，地方政府承担主要责任,中央政府主用的家免疫医疗保障以及财政对困难地区的专项转移支付力度，完善政府对公共美公立医疗卫生机构建设等给予补街共卫生的制,逐步提高人均公共卫生经费，健全公共卫生服务经费保障机制。完善政府对基层医疗卫生机构的投人机制,落实公立医院政府补助政策，形成规范合理的公立医院政府投入机制。完善政府对基本医疗保障的投入机制,鼓励和引导社会资本发展医疗卫生事业,积极促进非公立医疗卫生机构发展，形成投资主体多元化、投资方式多样化的办医体制。

　　(4)建立科学合理的城市公共卫生价格形成机制。规范医疗服务价格管理,对非营利性医疗机构提供的基本医疗服务实行政府指导价，其余由医疗机构自主定价。中央政府负责制定医疗服务价格政策及项目、定价原则及方法;省或市级价格主管部门会同卫生、人力资源和社会保障部门核定基本医疗服务指导价格。对不同级别的医疗机构和医生提供的服务实行分级定价。规范公立医疗机构收费项目和标准,研究探索按病种收费等收费方式改革。改革药品价格形成机制,合理调整政府定价范围,改进定价方法,提高透明度,利用价格杠杆鼓励企业自主创新,促进国家基本药物的生产和使用。严格控制药品流通环节差价率，引导医院合理用药,健全医药价格监测体系,规范企业自主定价行为。积极探索建立医疗保险经办机构与医疗机构、药品供应商的谈判机制，发挥医疗保障对医疗服务和药品费用的制约作用。

　　(5)建立严格有效的城市公共卫生监管体制。强化城市医疗卫生监管,健全城市卫生监督执法体系,加强城市卫生监督机构能力建设。强化城市医疗卫生服务行为和质量监管,完善城市医疗卫生服务标准和质量评价体系。加强城市医疗卫生机构的准入和运行监管，完善医疗保障监管,加强对医疗保险经办、基金管理和使用等环节的监管,建立医疗保险基金有效使用和风险防范机制。强化医疗保障对医疗服务的监控作用,加强商业健康保险监管,促进其规范发展。加强药品监管,严格药品研究、生产、流通、使用、价格和广告的监管,落实药品生产质量管理规范。严格实施药品经营管理规范,探索建立药品经营许可分类、分级的管理模式。加强城市政府对药品价格的监管,有效抑制虚高定价，规范药品临床使用。建立信息公开、社会多方参与的监管

　　制度,鼓励行业协会等社会组织和个人对政府部门、医药机构和相关体系的运行绩效进行独立评价和监督。

　　(6)建立可持续发展的城市公共卫生科技创新机制和人才保障机制。推进城市医药卫生科技进步,加大医学科研投人,深化城市医药卫生科技体制和机构改革,整合优势医学科研资源,加快实施医药科技重大专项,鼓励自主创新,加强对重大疾病防治技术和新药研制关键技术等的研究。加强医药卫生人才队伍建设,制定和实施人才队伍建设规划,重点加强公共卫生、农村卫生、城市社区卫生专业技术人员和护理人员的培养培训。完善全科医师任职资格制度,健全城市社区卫生人员在岗培训制度,加强高层次科研、医疗、卫生管理等人才队伍建设。建立住院医师规范化培训制度,强化继续医学教育。加强护理队伍建设,培育壮大中医药人才队伍,稳步推动医务人员的合理流动,逐步形成一支职业化、专业化的医疗机构管理队伍。

　　(7)建立实用共享的城市公共卫生信息系统。以推进城市公共卫生、医疗、医保、药品、财务监管信息化建设为着力点,整合资源,加强信息标准化和公共服务信息平台建设,逐步实现统一高效、互联互通。加快医疗卫生信息系统建设,完善以疾病控制网络为主体的公共卫生信息系统,提高预测预和分析报告能力,构建社区卫生信息网络平台,推进医院信息化建设;利用网络信息技术,促进城市医院与社区卫生服务机构的合作。建立和完善医疗保障信息系统,加快基金管理、费用结算与控制、医疗行为管理与监督、参保单位和个人管理服务等具有复合功能的医疗保障信息系统建设。建立和完善国家、省、市三级药品监管、药品检验检测、药品不良反应监测信息网络以及基本药物供求信息系统。

　　(8)建立健全城市公共卫生法律制度。完善卫生法律法规,加快推进基本医疗卫生立法,明确政府、社会和居民在促进健康方面的权利和义务，保障人人享有基本医疗卫生服务。建立健全城市卫生标准体系，做好相关法律法规的衔接与协调,加快中医药立法工作,完善药品监管法律法规,逐步建立健全与基本医疗卫生制度相适应的、比较完整的卫生法律制度。推进依法行政,严格、规范执法,切实提高各级政府运用法律手段发展和管理医药卫生事业的能力,加强医药卫生普法工作,努力创造有利于居民健康的法治环境。