《市政学（0292）》贾玉红JYH

8、第六章 城市基础设施建设与管理

　　城市基础设施是为生产和生活提供一般条件的公共设施,是城市赖以生存和发展的基础。在城市规划的指导下,城市政府统筹安排城市各项基础设施的建设,处理好城市基础设施内部各系统的关系,搞好城市基础设施的综合配套和管理,对于保障整个城市系统的顺畅运转具有十分重要的意义。
　　第一节城市基础设施概述
　　一、城市基础设施的含义、类型和作用
　　城市基础设施,是为企业生产和居民生活提供基本条件、保障城市存在和发展的各种工程及其服务的总称。
　　城市基础设施可以分为下列种类:①能源设施,包括电力、煤气、天然气、石油液化气和暖气等;②供、排水设施,包括水资源保护、自来水厂、供水管网、排水和污水处理;③交通设施,分为对外交通设施和对内交通设施两部分。对外交通设施包括航空、铁路、航运、长途汽车和高速公路;对内交通设施包括道路、桥梁、隧道、地铁、轻轨、公共交通、出租汽车、停车场、轮渡和交通安全设备等;④邮电通信设施,包括邮政、电报、市内电话、长途电话、移动电话、无线电寻呼、互联网、电视和广播等;⑤环保设施,包括绿化、园林、垃圾收集和处理、环境卫生、环境监测和环境污染治理等;⑥防灾设施,包括消防、防汛、抗震、防台风、防风沙、防雪、防地面沉降和防空等。
　　城市基础设施的作用,是与社会生产力、科学技术、城市和生活水平的发展成正比的。在城市产生的初期,用石子铺路,挖坑积蓄雨水，基础设施简陋,对生产和生活也并非必不可少。今天,不用因特网,而用普通信件传递商业信息,企业就可能在市场竞争中失利;没有森林公园,市民就会抱怨市政府。具体地说,城市基础设施有下列基本作用:第一，城市基础设施是社会生产不可缺少的外部条件。社会的第、二、三产业,包括属于第三产业的党政机关的活动,都离不开基础设施的作用。首先,基础设施为各单位提供能源;其次,基础设施为各单位提供水资源;再次,基础设施为各单位提供交通运输条件;最后,基础设施为各单位提供通信条件等。
　　第二,城市基础设施是市民生活的基本条件。城市基础设施是市民维持基本生活水平的必要条件。如果没有水、电、煤气等的供,市民要想维持基本的生活水平是难以想象的。城市基础设施又为市民提高生活水平创造了条件。地铁、互联网和电视等,使市民享受现代生活的乐趣。生活水平越高,市民对基础设施的依赖越强。
　　第三,城市基础设施为生产和生活提供了一个优良的环境。今天的城市，一方面生产和生活日益现代化,另一方面面临着环境污染的严重威胁。环境污染增加生产的成本,损害市民的健康。城市的环保设施等是环境污染的屏障、生产和生活的卫士。
　　第四,城市基础设施避免和减轻各种灾害对生产和生活的危害。中国地域辽阔,自然环境复杂,每年各地城市都遭受洪水、台风、风沙和暴风雪等自然灾害的袭击。城市的各种防灾设施在抵御和减少各种灾害给城市生产和生活带来的损失方面,发挥着巨大的作用。如果没有城市基础设施的保护,城市的生产和生活水平就会下降。如防灾设施是城市基础设施的重要组成部分,其中的消防设施和消防管理有效地保障着市民和企业生命及财产的安全。
　　第五,城市基础设施是城市存在和发展的物质基础。城市同农村区别的一个重要方面就是基础设施的质量和数量不同。新建或扩大一个城市,总是基础设施先行,基础设施是生产设施和生活设施发挥作用的前提。由此可见,基础设施是城市存在和发展的物质基础。而且,基础设施现代化是城市现代化的主要标志。一个城市的基础设施容量大,现代化程度高,预示着它有很大的发展潜力。
　　二、城市基础设施的性质
　　城市基础设施对城市经济和城市建设如此重要,而它既有一般产业的某些共性,又有作为特殊产业的一些个性,认识这些共性和个性，即认识城市基础设施发展的一般规律和特殊规律,能够为城市基础设施的建设和管理提供指导思想和理论依据。
　　1.城市基础设施具有生产性
　　城市基础设施具有生产性,指的是城市基础设施是第二、三产业的组成部分,它与第二、三产业其他的部门及企业一样,其建设和运营的性质是生产活动,即是一个投人产出的过程,据此实现资金的良性循环。这一性质决定了城市基础设施必须有偿使用。
　　20世纪50年代,中国认为基础设施具有生产性,与工农业生产配套建设，发展尚属正常。进入20世纪60年代以后,基础设施开始被认为与教育、科技、文化、卫生和体育部门一样,属于消费□□业,被列为非生产性建设。这种认识上的偏差导致政策上的两个后果:一是工农业基本建设的投资与相配套的基础设施建设投资在比例上严重失衡;二是对基础设施实行无偿使用或低收费使用的政策,造成有投入却没有产出,或者价格与成本倒挂,难以实现资金的良性循环,城市基础设施部门和企业长期亏损经营,靠财政补贴仍然入不敷出。
　　城市基础设施之所以具有生产性,首先是因为它的建设和运营本身是一个生产过程,既有物化劳动即资产的投人,又有活劳动即人力的投入。与其他产业一样,基础设施建设所消耗的物化劳动和活劳动需要补偿,即投人靠产出来补偿。通过市场机制和商品买卖,城市基础设施所提供的产品和劳务以相当于成本的价格出售,可以维持简单再生产;以适当高于成本即包含一定增加值的价格出售,才能扩大再生产。其次是因为基础设施又是社会的第一、二、三产业生产的外部条件。像自来水、电力和煤气等,作为生产要素直接融人生产过程;邮电通信和交通运输,是生产要素实现其功能的媒介;而环保设施和防灾设施,成为企业生产必不可少的保障条件。缺少城市基础设施中的任何一项，实现企业生产都是难以想象的。
　　城市基础设施的生产性决定了必须有偿使用城市基础设施。可是,城市基础设施又具有公益性,这使得城市基础设施又不同于一般的第一、二、三产业。后者完全通过市场实现产出,补偿投入;而城市基础设施实现投人产出补偿的途径有三类:市场补偿、财政补偿、市场与财政复合补偿。城市基础设施中完全通过市场实现投入产出补偿的部门不多,比较典型的例子是出租汽车完全靠市场实现投入产出的循环。有一部分城市基础设施依靠财政补偿实现投入产出的循环,即它们无偿向企业和居民提供产品和服务,同时依靠财政拨款来维持自身生产和人员的费用。属于这部分基础设施的部门有路灯、红绿灯等交通安全设备、公共绿地、街道清扫、一部分防灾设施、广播等。绝大多数城市基础设施通过市场与财政复合补偿来实现投入产出的循环,但是,不同城市的基础设施在市场补偿与财政补偿的比例方面有很大的不同。凡是能较大程度运用市场机制的基础设施,就以市场补偿为主,财政补偿为辅,如大部分的能源设施、供水排水设施、交通设施和邮电通信设施;凡是只能以市场机制作为补充的补偿方式的基础设施,就以财政补偿为主,市场补偿为辅,如公园、消防、垃圾的收集和处理等。对完全靠市场补偿的基础设施,由于它们和一般企业一样运营,所以,认为它们具有生产性,没有什么疑义。但对于靠市场和财政复合补偿的基础设施，或完全靠财政补偿的基础设施,是否具有生产性,就有不同看法了。事实上,一个企业具有生产性,是因为它的运营是一个从投人到产出的生产过程,而且它直接通过市场的商品货币交换实现产出,补偿投入。一个完全靠财政补偿的基础设施部门或企业,如路灯的养护单位,它的运营既有投入也有产出,但由于路灯具有公益性,它不直接通过市场获得补偿,而是通过财政拨款获得补偿。政府的财政拨款主要来自税收,而中国的税收一部分来自个人所得税,绝大部分来自企业缴纳的税收,企业又把大部分税收计人成本，包含在商品和服务的价格之中,最终还是由老百姓支付。从这个意义上说,老百姓用路灯,也是付钱的。可见，无偿使用或低价格使用的城市基础设施,直接通过财政补偿投入,间接地通过市场补偿投人。所以说,全部的城市基础设施都具有生产性。
　　2、城市基础设施具有公益性
　　城市基础设施具有公益性,指的是每家企业的生产、每户居民的生活都离不开基础设施;为生产和生活服务是城市基础设施部门和企业的宗旨;城市基础设施的部门和企业把社会效益放在第一位,这一性质决定了其必须把社会效益放在第一位,同时兼顾经济效益。
　　城市基础设施具有公益性的含义之一,即是指每家企业的生产、每户居民的生活都离不开基础设施,又称之为城市基础设施的公共性。它强调城市基础设施是企业扩大再生产和居民维持劳动力再生产的必要条件。对居民来说,根据其收入水平,消费是可选择的;但是,对于使用城市基础设施的基本需求,却是不可选择而又必须消费的。由于每家企业、每户居民都需要城市基础设施的服务,所以,城市基础设施的公共性是城市基础设施具有服务性的出发点。城市基础设施为每家企业、每户居民提供服务,没有排他性和歧视性。城市基础设施所具有的公共性和服务性,决定了它必须把社会效益放在第一位。如城市环保设施中的园林绿化设施具有很强的公益性,园林绿化不仅有助于改善城市空气质量,而且能够有效地监测环境污染。
　　城市基础设施所具有的公益性,导致基础设施中的大部分由隶属于政府的部门和单位提供,而小部分由集体所有制、个体所有制或私营经济单位提供的产品和服务,也受到市政府比较严格的管制。这使提供和管制基础设施的产品和服务,成为城市政府的一项传统职能。即使在西方国家,城市基础设施中政府所拥有的比重也比较高。这是因为基础设施领域的企业微利、无利或亏损经营,私人企业不愿介人;或因具有垄断性,政府限制私人企业进入基础设施领域;或因为投资数额大,收回投资的周期长,影响了私人投资的积极性。
　　城市基础设施的公益性,决定了基础设施领域的企业不能像一般企业那样,主要以赢利为目标,而只能以微利、保本或亏损但有利于社会效益为目标。国家不应把基础设施部门作为主要的税源,基础设施部门所提供的产品和服务的价格也不宜太高。经济效益是一般企业对内实行一流管理、对外争创一流服务的主要动力;而社会效益成为城市基础设施的部门和企业追求一流的管理和服务的主要动力。在社会主义市场经济的条件下,搞好城市基础设施的企业管理,与一般的企业管理相比较,难度更大。在政府层面,应通过适当的财政补贴,使城市基础设施部门的平均工资保持在城市社会工资的中上水平。在企业层面,要在发挥社会主义精神文明作用的同时,拉开收入差距,实行科学管理。
　　城市基础设施领域的部门和单位在把社会效益放在首位的前提下,必须兼顾经济效益。这不仅是为了减轻财政负担,而且是搞好城市基础设施领域企业管理的内在要求。物质利益原则是所有企业管理的基础。要把企业的经济效益指标层层分解为每个车间、班组和职工的指标,与每个职工的收入挂钩。对不同城市基础设施的部门和企业,经济效益水平的指标可以有所不同。
　　3.城市基础设施具有承载性
　　城市基础设施具有承载性,指的是由于城市基础设施是为城市的生产和生活服务的,而城市基础设施又是由物资设备及其服务所构成的,因此,城市基础设施与城市的产业规模和人口规模之间存在比例关系。只有认识和遵循这些比例关系,城市基础设施与生产和生活之间，才能形成相互促进的良性循环。
　　新中国成立后的一段较长时期内,中国城市基础设施建设投资、城市工农业生产建设投资以及城市劳动力数量增长之间曾严重失衡。其根本原因即是否认了城市基础设施的承载性。供电紧张、交通拥挤、通信困难和污染严重等城市基础设施滞后的问题,曾在各地城市不同程度地存在,既成了制约城市生产发展的瓶颈,又成了提高市民生活水平的障碍。改革开放以来,中国各级政府开始尊重城市基础设施的承载性,大力加强了城市建设。
　　城市基础设施的承载性,既要考虑生产和生活对基础设施的需求量，也要考虑基础设施的负荷能力。基础设施量可以用下面的公式来
　　表示:
　　基础设施量=基础设施需求量/基础设施负荷能力
　　可见,使城市基础设施适应城市的生产和生活可以从两方面努力:
　　通过运用科学技术提高基础设施的负荷能力;通过增加投资扩大基础设施供给量。
　　在实际工作中,尊重城市基础设施的承载性,一要在城市的规划和布局时,从用地、空间和配套设施等方面,为基础设施今后适应生产和生活的发展留出应有的余地;二要使基础设施的建设适当超前或至少同步于城市生产和生活的建设。
　　4.城市基础设施具有自然垄断性
　　城市基础设施的自然垄断性,指的是由于基础设施具有公益性和规模经济效益,在基础设施的每个领域,城市政府只允许少数几家企业进入,开展必要的竞争。基础设施的自然垄断性具体表现在:基础设施具有大量的沉淀资本、服务的地区依附性、规模经济性。
　　城市基础设施与城市其他产业的一个重要区别是:在城市其他产业的各个领域,较多的企业可以自主决定是否进入该领域经营,而且主要由市场来决定哪些企业应该进入或退出这个领域;而在城市基础设施的各个领域,由市政府在参考企业的市场竞争能力基础上,依靠行政手段,来决定哪些企业进入或退出某个领域。因此,在城市其他的产业领域,市场竞争无情地驱使着每个企业不懈地改进经营和管理;而在城市基础设施的各个领域,由于存在着公益性,存在着微利、保本或亏损但有利于社会效益的不同经营模式,存在着财政补偿,市场对企业改善经营管理的驱动作用被削弱了。所以,必须强化市政府对城市基础设施部门和单位的管制。
　　实践证明,政府对企业的管制,只靠行政手段,是管不好的,而且会引起不少弊病,主要还得依靠市场的力量。在市政府对城市基础设施的管理中,根本性的机制是在基础设施的每个领域,保持少数几家企业开展必要的竞争。在此基础上,更多地发挥消费者协会的作用,并强化对城市基础设施部门和企业的执法管制。
　　5.城市基础设施具有超前性
　　城市基础设施具有超前性,从建设的时间上看,指的是根据“先地下,后地上”的原则,基础设施比生产设施和生活设施提前进行建设，从而使基础设施与生产设施或生活设施同时交付使用;从建设的空间上看,指的是城市基础设施的建设应该留有余地,以适应今后产业规模和人口规模的发展。这一性质决定了城市基础设施在建设的时间和空间上,必须处理好它与生产设施、生活设施的关系。
　　从建设的时间上看,一个生产建设项目或生活建设项目在建成时，必须做到基础设施与生产设施或生活设施同时交付使用,即二者要具有同步性。但是，城市基础设施的建设与生产设施或生活设施的建设相比较，具有施工周期长、大部分在地下作业等特点,所以,城市基础设施必须超前于生产设施或生活设施进行建设。做到超前性,是为了实现同步性。
　　城市基础设施建设时间上的超前性又称为提前期,它的计算公式是:
　　提前期=基础设施建设周期-生产或生活设施建设周期
　　从建设的空间上看,根据城市基础设施所具有的承载性进行基础设施建设时,其容量应该超过现有的产业规模和人口规模,而以城市规划中的产业规模和人口规模为依据,使实际建成的基础设施容量具有超前性,以适应今后城市的产业规模和人口规模的发展。
　　城市基础设施建设空间上的超前性又称为提前量,它的计算公式是:
　　提前量=(生产或生活设施规划目标量-一期生产或生活设施形成量)x
　　一定单位的生产或生活设施对基础设施的要求量
　　6.城市基础设施具有系统性
　　城市基础设施具有系统性,指的是它们的各部门以及一个部门内部各方面，在为生产和生活服务时,相互之间存在着依存性,必须相互协作,才能最大限度地发挥它们的综合效能。为此,在建设时,应该保持城市基础设施各部门以及一个部门内部各方面之间的比例关系;在运营时，应该通过经济的、法律的和教育的手段,促使员工主动与别的部门和单位协作。城市基础设施的各部门之间相互依存,具体表现在生产自来水、煤气等要用电力,基础设施各部门的生产都需要交通运输,各种管线的施工宜与修建道路同时进行,治理环境污染能够改善水质,园林绿化依赖用水,消防、防汛等设施保障各部门的安全等。城市基础设施的一个部门内部各方面之间的相互依存,表现在排水设施的规模与供水规模相联系;城市的对内交通与对外交通相衔接,在大都市交通体系中,各种交通形式(如汽车、地铁)相互依存,重大的交通基础设施包括道路设施、轨道设施、纽设施停车设施和管理设施之间也具有很强的系统性。①
　　城市政府的住房和城乡建设委员会有职责协调基础设施各部门的关系,更好地为企业生产和居民生活服务。市政府的住房和城乡建设委员会协调基础设施各部门的关系,一方面体现在对全市基础设施的规划和建设上,另一方面体现在生产设施和生活设施的建设工程中,指挥和协调基础设施各部门的施工。
　　三、城市基础设施的供给方式
　　由于城市基础设施具有公益性,它的部门和单位不能像一般的企业那样,以盈利为主要目标,而只能以社会效益为首要目标,在此前提下,兼顾经济效益;虽然它们有生产性,受投人产出的经济规律制约,但其中多数的部门和单位通过市场与财政的复合补偿,来实现投人产出的资金循环。这种区别决定了城市基础设施的供给方式以及经营与管理,具有下列不同于一般企业经营与管理的特点:
　　1.根据城市基础设施部门和单位在公益性与市场化程度上的区别,实行不同类型的供给方式和经营管理模式
　　少数完全靠市场补偿实现投入产出循环的部门和单位,如集体所有制、个体所有制和私人所有制的出租汽车单位，实行与一般企业一样的企业化经营管理。少数完全靠财政补偿实现投入产出循环的部门和单位，如路灯养护部门,实行全额拨款的事业单位管理。一部分主要靠市场补偿、次要靠财政补偿实现投入产出循环的部门和单位,如供电、电信、公共交通等,基本上实行企业化的经营管理,同时财政给予适当的补贴。一部分主要靠财政补偿、次要靠市场补偿实现投入产出循环的部门和单位，如公园、消防站和广播电视等,实行差额拨款的事业单位管理。
　　2.根据城市基础设施供给方式和经营管理模式的不同,实行不同的定价制度
　　实行完全的企业化经营管理的部门和单位所提供的产品和服务的价格,在市场竞争中形成,但受城市政府的物价管理部门的监督。全额拨款的事业单位所提供的产品和服务的价格,由上级部门确定,并经物价部门批准。基本上实行企业化经营管理的部门和单位,所提供的产品和服务的价格,主要在市场竞争中形成,但受物价部门的指导。差额拨款的事业单位所提供的产品和服务的价格,主要由上级部门在参考市场行情后确定,并经物价部门批准。如果扩大再生产的任务较重,价格可含微利;如果主要是维持再生产,价格可含成本;如果公益性较强，市场化程度较低,价格可低于成本,允许适当的亏损。
　　3.无论实行何种经营管理模式,城市基础设施的部门和单位都应努力提高经济效益
　　城市基础设施的部门和单位努力提高经济效益,是适应社会主义市场经济发展、参与市场竞争的需要,是减轻财政负担的需要,也是增加城市基础设施的部门和单位员工收入的需要。城市基础设施的部门和单位员工提高收人水平,不能靠涨价,只能靠提高产品和服务的质量,增加产品和服务的数量,以及降低产品和服务的成本来实现。实行企业化经营管理的部门和单位，可以运用一般企业的管理制度;实行事业性管理的部门和单位,也必须运用各种形式的经济责任制,把员工的收入与提高公共服务的质量、增加服务的数量和降低成本挂钩。
　　总而言之,城市基础设施作为公共产品,其供给方式有城市政府供给、市场供给、城市政府和市场混合供给三种,究竟采取哪一种方式,取决于以下两点:一是城市基础设施作为公共产品的性质,即是属于纯公共产品,还是属于准公共产品(混合品);二是城市政府对于公平与效
　　率关系的理解和处理。
　　第二节城市基础设施建设
　　一、城市基础设施的规划
　　1.城市基础设施的规划必须以经济发展计划为依据,适应经济建设发展的需要,处理好基础设施建设规划与经济计划的关系
　　城市基础设施建设与城市经济建设之间存在比例关系。这种关系是由城市基础设施具有的承载性所决定的。基础设施是为生产和生活服务的,与生产设施和生活设施相配套。更为重要的是基础设施本身是物质设施,它们的功能受到物质属性的制约,是有限度的,这是城市基础设施建设与城市经济建设之间存在比例关系的根本原因。
　　城市基础设施建设与城市经济建设之间的比例关系主要体现在两个方面:一是整个城市的基础设施建设与经济建设之间存在比例关系;二是在一个工程项目中,基础设施的建设与生产设施或生活设施的建设之间,存在比例关系。
　　城市基础设施为经济建设服务,适应经济建设的发展,就要根据城市的主导产业规模,安排包括辅助产业在内的整个产业规模和相应的人口规模,再根据产业规模和人口规模,安排城市基础设施的规模,并以此指导基础设施建设与经济建设配套协调发展。
　　城市规划确定的城市基础设施建设项目,应当按照国家基本建设程序的规定纳入国民经济和社会发展计划,按计划分步实施。城市经济计划的重要内容是安排产业发展、产量指标和物资分配,城市基础设施建设所需要的设备、材料只有列入经济计划,才能在生产和供应上得到保障。城市基础设施建设项目的规模目标,以及经济建设对基础设施建设的财力、物力支持,一般不可能一步到位,只能随着经济建设的发展分步骤实施。这种分步骤实施基础设施建设,也是与分步骤的经济建设相适应的。
　　城市基础设施规划支持和保障着城市规划的实施。这是由于基础设施是企业生产和居民生活必不可少的外部条件,而城市规划的中心任务是有利生产,方便生活。如由城市规划决定的客运规划虽是一个相对独立的基础设施规划,但对城市规划具有强大的支撑作用。城市越大,支撑越重要。交通走廊是城市的脊梁骨,交通网络是城市的血管脉络,交通系统促进或阻碍城市发展的例子屡见不鲜。①
　　2.在城市总体规划、分区规划、详细规划中安排基础设施建设规划
　　在城市总体规划中,安排基础设施规划的内容包括:①各类基础设施建设的总体部署,以及主要基础设施的建设标准等。②布置城市综合交通体系。包括城市对外交通系统的布局，以及车站、铁路纽、港口、机场等主要交通设施的规模和位置;城市主、次干道系统的走向和主要交叉口形式;主要广场、停车场的位置和容量等。③综合协调并确定基础设施的发展目标和总体布局。包括供水、排水、防洪、供电、通信、燃气、供热、消防和环卫等设施的目标和布局。④制定河湖流域维护和改造规划。包括确定城市河湖水系的治理目标和总体布局等。⑤确定城市园林绿地系统的发展目标和总体布局。⑥规定城市环境保护设施建设的目标,提出防治污染的措施。⑦安排人防建设、抗震防灾的规划目标和总体布局等。⑧编制近期基础设施建设规划。近期基础设施建设规划期限一般为5年。
　　城市分区规划是大、中城市为了进一步控制不同地段的土地用途，协调各项基础设施和公共设施的建设,在总体规划的基础上所制定的规划,以便与详细规划更好地衔接。在城市分区规划中,安排基础设施规划的内容包括:①规定城市主、次干道的红线位置等,支路的走向和宽度,主要交叉口、广场和停车场的位置;②划定绿地系统、河湖水面、供电高压线走廊、对外交通设施、风景名胜的用地界线和文物古迹、传统街区的保护范围,提出空间形态的保护要求;③确定工程管线的走向和服务范围以及主要工程设施的位置等。
　　城市详细规划是在总体规划或分区规划的基础上,规定建设用地的各项控制指标,直接对局部地区的建设作出安排的具体规划。城市详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划两大类。根据城市规划的深化和管理的需要,一般应当编制控制性详细规划,以控制建设用
　　地的性质、使用强度和空间环境,作为城市规划管理的依据,并指导修建性详细规划的编制。在控制性详细规划中,安排基础设施规划的内→
　　容包括:①提出各地块有关基础设施的要求。包括绿地率、交通出入口方位和停车泊位等。②确定各级支路的红线位置、控制点坐标和标高。③根据规划容量,确定工程管线的走向、管径和工程设施的用地界限等。对于当前要进行建设的地区,应当编制修建性详细规划,用以指导各项建筑和工程设施的设计和施工。在修建性详细规划中,安排基础设施规划的内容包括;①作出建筑、道路和绿地等的空间布和景观规划设计,布置总平面图;②道路交通规划设计;③绿地系统规划设计;④工程管线规划设计等。
　　3.在城市规划管理中依法监督基础设施规划的实施方面。在城市规划管理中,依法监督基础设施规划的实施,具体包括两一方面是对城市基础设施中的管线铺设核发建设工程规划许可证。管线管理，是城市规划部门根据城市的工程管线规划，与城市政府的路政部门和管线铺设公司相协调,在城市基础设施的管线建设和维修中,监督处理地下管线与地上建筑地管线之间关系的一种城市规确定的管线口径和先地下后地上的程序一次性排设。在其他地段,需确定管线位置、管线相互间水平距离和垂直距离以及管线交叉点。①会同城市政府的和线设公司,编制年度道路与管要更新成增容,也应与道路工程协同施工。②审查管线平面设计图，③核发建设工程规划许可证。在规划区内修建城市基础设施的各类划管理。城市规划部门根据基础设施规划,进行管线管理的内容是:线修建综合计划,统一施工。在新区开发和旧区改建中,按照详细规划和道路施工许可证外,都必须向城市规划部门申请核发建设工程规划管线,除了按规定向市政府的路政部门和交通管理部门申请掘路执照
　　许可证。申请时，应附管线平面设计图。城市规划部门核发建设工程规划许可证后,管线工程应按核准位置铺设,并绘制竣工图。城市规划部门根据管线工程竣工图,绘制城市道路地下管网图,便于以后换设管线时找准位置。

　　→
　　另一方面是对城市基础设施中的道路桥梁施工核发建设工程规划许可证。新建、改建道路桥梁,除了按照规定先申请城市建设用地规划许可证外，也需要按照规定协议设计要点,申请建设工程规划许可证。城市规划部门根据基础设施规划,对道路桥梁审核建设工程规划许可证的内容有:①道路的走向。道路的中心线不能改变。②坐标和标高。道路桥梁的标高必须和两旁房屋建筑的标高相吻合,如果过高或过低,会造成积水。③道路宽度。④道路等级。⑤交叉口设计。⑥道路横断面设计,须和地下管线相配合。
　　二、城市基础设施建设的投融资体制
　　城市基础设施的投资具有数大、建设周期长、资金回收慢、利润率和折旧率低等特点。一方面,城市的基础设施建设需要大量的投资;另一方面,这种投资直接的经济效益比较低,影响了市场经济条件下多元投资主体的积极性。这一直是制约城市基础设施建设和管理的主要矛盾。为此，要建立与社会主义市场经济相适应的城市基础设施投融
　　资体制。键是要实现城市基础设施建设资金来源的多样化，建立与社会主义市场经济相适应的城市基础设施投融资体制,关
　　，由于城市基础设能具有公益性,绝大多数的基础设施由市场和财
　　1.国家和城市的财政出是城市基础设施建设资金的主要来源于下列城市财政收入:政复合补偿成完全山财政补偿,因此,国家和城市的财政拨款始终是城市基础设施建设资金的主要来源。中央财政用于城市基础设施建设的支出来源于中央的各种税收。城市财政用于基础设施建设的支出来源(1)城市维护建设税。城市维护建设税的纳税义务人是缴纳增值税、营业税、消费税的单位和个人,以纳税人实际缴纳的增值税、营业税、消费税税额作为计税依据;凡纳税人所在地在市区的,税率为7%;在县城、镇的,税率为5%;不在市区或县城、镇的,税率为1%。
　　(2)城镇土地使用税。城镇土地使用税是使用土地的单位和个人向城镇土地的所有者-国家所缴纳的使用土地的租金。城镇土地使用税由两部分组成:绝对地租和级差地租。绝对地租体现了国家对城镇土地的所有权,不同地段的绝对地租相等,它占城镇土地使用税的一小部分。城镇土地使用税中的大部分是级差地租,不同地段征收的级差地租差别很大。城镇土地地段的优劣,主要是由基础设施的质量和数量差别造成的,而基础设施主要是由各级政府的投资形成的,因此，级差地租主要归政府所有。
　　(3)城市公用事业附加。包括供电、供水、煤气和电话等方面，计入向单位和居民征收的公用事业价格中。
　　(4)其他税收。包括车船税、燃油税等。
　　(5)若干种收费。①城市排污费。向单位和居民普遍征收城市排污费。对超过规定排放标准的污水,按超过倍数累进征收超标排污费。②过桥费、过隧道费。③住宅建设配套费。凡新建住房时,按每平方米建筑面积收取市政、公用设施建设配套费,计入房价。
　　2.正确处理城市基础设施的社会效益与经济效益关系,适当维持基础设施的产品和服务价格,依靠科学管理降低成本,增加基础设施的运营收入，用于城市基础设施建设
　　一般说来,国家和城市的财政拨款主要用于基础设施的扩大再生产;而城市基础设施的运营收人主要用于基础设施的简单再生产,包括设备的维修、日常经营管理的开支和员工的工资、奖金及福利费用等。一般认为，公共部门中的公共服务机构可以适度收取服务费用,用以弥补财政投入的不足。但是,公共部门中的公共管制机构,主要是公共行政机构,因为完全由税收供养,不得在行使公共管制职能时，向被管制的工作对象私法人(包括企业和社团两类)和自然人(公民)收费。这一公共经济学原理是正确的。问题是国家机构在行使公共管制职能中,尤其是公共行政机构,有一部分也兼有公共服务的职能。正是基于这一规律,中国香港特别行政区政府开展了所谓“营运基金”改革，旨在一方面减少财政支出,另一方面促进行政机构及其行政官员提高服务质量。营运基金旨在使香港特区政府的某些服务,可从立法局按财政司所作建议而决议设立的营运基金中获得资本。特区政府的财政目标是使该项政府服务(不论该项服务是向政府、公共机构或其他人提供的)从所产生的收益中获得本身所需的资本。实行营运基金改革的香港特别行政区政府部门涉及邮政署、电讯管理局、土地注册局、公司注册局和机电工程署,通过向所提供的一部分服务收费,逐步使这部分的公共服务不再由财政供养。
　　3.通过发行债券、股票等向社会集资,有利于拓宽基础设施的融资渠道
　　从国内外城市基础设施建设的融资改革看,主要有三种趋势:通过资本市场融资、城市基础设施的专业融资机构融资以及项目融资。
　　首先是通过资本市场吸收社会资金。利用资本市场进行城市基础设施融资，包括利用债券市场、股票市场和证券投资基金三种方式。所谓债券市场融资,主要指利用市政债券和基础设施公司债券进行基础设施建设的方式。股票市场融资的方式,主要针对已经建成的城市基础设施,通过对其进行股份制改造获得一定的资金,为其维护或者建设新的城市基础设施筹集足够的资金。至于证券投资基金,则主要是利用市政债券基金或公用事业股票基金作为融资手段。
　　债券要还本付息，股票也要支付股息。所以,通过发行债券、股票等向社会集资,只适用于城市基础设施建设中少数能够依靠有偿使用产生一定利润的项目。城市政府或经过市政府批准的法人，可以作为发行某个基础设施建设项目债券的债务人,一定的单位和个人可以成为该债券的债权人。城市基础设施中一些科技含量高、市场潜力大、政府难以拿出足够的资金给予支持的新兴产业，可以通过向社会发行股票来筹集资金。
　　4.城市基础设施建设的大型项目必要时可以用银行贷款;如果项目需要引进外国的设备技术,则可以用外国政府或银行的贷款
　　改革开放以来,中国一部分城市主要用外国政府贷款和国际金融组织的贷款,为城市基础设施建设的重大工程筹集资金。这两类贷款与商业银行的贷款比较,利率比较低,还贷期比较长。但这种贷款往往带有附加条件,如必须以贷款总额的一定比例,购买贷款国的设备和材料等。中国城市基础设施建设使用的国际金融组织贷款,主要是由世界银行和亚洲开发银行提供的中、长期贷款。世界银行贷款的还贷期平均为17年,最长可达30年,但这种贷款通常只占一个建设项目投资的 30%,其余资金需自行解决。
　　5.允许外资和国内私人资本投资和经营基础设施,有利于拓宽基础设施建设资金的来源,成为以公有资本建设和经营基础设施的必要补充
　　国内外城市基础设施领域的民营化改革实践告诉我们,把私人部门闲散资本引入基础设施领域,有助于缓解城市政府过重的财政负担和低效率的政府直接管理之间的矛盾,有利于城市基础设施投资体制的改革与创新。在城市基础设施领域引入私人投资可以有多种形式:①专门谈判投人法。私人只提供资金而不参与具体操作,具体实施仍由公共部门进行,公私双方只对未来的收益分配通过谈判加以确定。②公私合作。即公私双方建立一个组织，可以全部参与,也可以部分参与城市基础设施的建设。这种方法的灵活性较大,适用性较广。③承包。这是一种应用最为广泛的私人投资方式。例如某些建设项目和公路养护。④授予特许权。最常见的就是BOT,即building-oper ate-transfer的英文缩写。其含义是私人被授权进行投资建设;完工之
　　交给政府部门。后在一定期限内由私人经营管理,利润为私人所有;到期之后将项目移
　　城市基础设施建设资金来源的多样化,实质上是在城市基础设施建设领域引入市场竞争机制。这是因为:首先,经济快速发展对于城市基础设施的供给量,以及建设、经营和管理城市基础设施的质量和效率提出了更高的要求。其次,参加建设、运营、管理城市基础设施的国有企业存在效率低下的问题,容易造成资源浪费,甚至滋生腐败。而对于私人企业而言,利润最大化被看做是追求的最高目标,这在客观上会激励其努力增加收入,降低成本,不断提高效率,以此获取更多的利润。而政府不以利润最大化为目标,很大程度上就会由于缺少提高效率的激励机制而存在相当的效率损失。最后,由政府直接参与城市基础设施的投资和经营,难免使其陷入纷繁复杂的微观经济事务之中,既不利于政府履行其维护市场秩序和宏观调节的职能,也不利于企业之间的公平竞争。因为政府在制定和执行政策时有可能偏袒自己投资的项目而给其对手造成不公平的竞争环境,从而不利于整个经济的健康发展。
　　在城市基础设施建设领域引入市场竞争机制,实施一定程度的公私合作,对政府和市民双方都有利。因为基础设施领域的公私合作可以满足以下需求:①对基础设施升级更新,以适应人口的增长,满足更为严格的规制要求(如更清洁的水体)及吸引投资以利发展;②使基础设施兴建成本最小化,避免高成本高收费在市民中引起的震动;③通过收取企业为获得基础设施特许权而预付的费用,为其他项目筹集资金。
　　第三节城市基础设施管理
　　一、城市基础设施管理机构和职能
　　中国城市基础设施的管理机构,作为市政府的工作部门或附属机关,有以下三种类型:
　　1.综合机构
　　市政府的住房和城乡建设委员会是城市基础设施管理的综合机构。它是市政府的工作部门,是市政府的全面负责城市基础设施管理的职能机构。
　　住房和城乡建设委员会的基本职责主要有:①贯彻落实国家和上级政府有关建设事业的方针政策和法律法规;研究制定全市建设事业的发展战略和施措施,拟订有关建设事业的地方性法规、规章;对全市城市规划、建设、中的重大课进行研究。②编制并组织实施全市城市建设中长期发展规划;指导和参与编制城市规划、国土规划和区域规划。③组织编制全市城市建设年度计划和城市建设资金收支计划,综合平衡城市维护和建设资金，检查、监督规费的征收和资金的使用情况,负责综合管理经市政府授权的城市建设资金投资形成的固定资产。④指导、监督和综合协调全市市政公用设施、市容环卫、园林绿化、风景名胜区等方面的建设与管理工作;负责有关文物古迹的复建工作;确定城市基础设施维护定额;指导、协调环境综合整治和最佳人居环境创建工作。⑤负责全市城市建设项目的审查、审批、报批等管理工作;组织或参与全市城市建设工程的竣工验收和移交工作;牵头负责全市城市建设工程的竣工验收备案工作;负责市级奋斗目标城建项目的归口管理。⑥负责全市建设行政执法的检查和城市建设监察工作，指导全市城建各专业执法队伍和各区县城建监察队伍的工作，⑦规范和监督建设市场,综合管理全市建设工程的监理和招标投标;负责全市工程建设标准定额和工程造价管理工作;负责房屋建筑工程以外的施工队伍的资质管理;负责全市装修装饰行业管理及质量监督和资质管理工作;宏观指导全市工程质量、安全监督工作。⑧综合管理全市城市建设勘察设计工作。负责全市工程勘察设计单位资质管理和从业人员执业资格管理;负责全市建设工程设计方案招投标管理和施工图设计审查工作;负责金市勘察设计市场监督管理。⑨负责全市民用建筑工程项目初步设计审批工作;综合管理全市涉外建设项目安保设施建设工程;参与国家大中型项目、省市地方项目的址、可行性研究工作。⑩负责全市房地产开发行业管理和宏观调控,组织编制全市
　　住宅建设的规划、计划;负责全市房地产开发项目全过程管理和企业资质管理;指导、督查全市拆迁安置工作,指导、规范全市房地产开发经营、评估中介。11牵头负责全市村镇建设工作，综合管理全市城市建设、村镇建设工业与民用建筑的抗震设防工作;指导协调城市防洪设施的维护。参与制定有关引进外资进行城市建设的政策和措施;综合管理全市城市建设项目引进外资的工作。?研究制定并组织实施全市建设事业科技发展规划、计划和技术经济政策;组织建设系统重大科技项目攻关、科技成果转化、新技术开发和引进工作;负责新型建筑材料、新墙材与建筑节能等新材料、新技术应用和推广工作。
　　2.协调机构
　　城市基础设施管理的协调机构有市政委员会、交通委员会等。市政委员会的基本职责主要有:①贯彻执行国家有关法律法规、战略规划和政策措施;起草本市关于市政管线及附属设施、燃气、供热、市容环境卫生、城乡环境建设等方面的地方性法规草案、政府规章草案,拟订市政市容方面的发展规划、年度计划,并组织实施;制定相关标准化工作规划、计划,拟订相关地方标准和规范,并组织监督实施。②承担综合协调、管理本市地下管线、输油气地下管道、城市地下设施检查井及井盖设施、架空杆线的责任;参与城区防汛工作。③负责本市燃气、供热的行业管理;负责市加油(气)站管理的综合协调;负责加气站经营资格的审查工作并进行监督管理。④承担本市城市容貌管理责任;负责管理户外广告、牌标志、标语、宣传品设置;组织协调落实重点地区、重点街道的景观建设和治理工作;组织协调、管理城市道路公共服务设施设置;负责城市照明管理工作,会同市规划部门编制夜景照明专项规划并组织实施,监督照明设施的维护管理;负责市容环境综合整治工作。⑤负责本市环境卫生的组织管理和监督检查工作;承担生活垃圾清扫、收集、储存、运输和处置的监督管理责任;会同市环境保护部门核准生活垃圾处置设施、场所的关闭、闲置或拆除;制定工程施工过程中产生的固体废物利用或处置规定,并组织实施。⑥承担综合协调、督促落实本市城乡环境建设、环境秩序整治责任;承担首都城市环境建设委员会的具体工作。⑦负责本市信息化城市管理系统工作;组织协调、督促有关单位处理城市管理问题;组织协调、管理城市运行保障的监测工作。⑧承担本市市政管线及附属设施、燃气、供热、市容环境卫生等方面的安全监管责任;负责相关重要设施建设工程质量和安全运行的监督管理;督促行业内重点单位建立安全管理制度和应急预案,落实安全防范措施,消除事故隐患,并在职责权限范围内负责监督检查和依法处理。
　　交通委员会的基本职责主要有:①贯彻落实国家关于交通方面的法律、法规、规章和政策,起草本市相关地方性法规草案、政府规章草案和政策措施,并组织实施;拟订交通发展战略,对交通行业改革与发展中的重大问题进行调查研究,并提出对策建议。②组织编制本市交通基础设施建设和交通运输行业的中长期发展规划;参与研究城市总体规划、控制性详细规划中有关交通专项规划;负责大型城建项目交通影响评价方案的审核;负责市管道路建设项目规划设计方案中交通内容的审查;参与市级交通基础设施建设项目初步设计的审查;组织编制市级交通基础设施建设项目前期工作建议计划和年度建设建议计划;组织编制交通基础设施维修养护和交通运输行业的年度计划,并组织实施和监督管理。③负责本市交通基础设施的行政管理和交通运输的行业管理;承担公路建设市场和道路、水路运输市场监管责任,协调推进交通产业发展;负责交通行业的行政许可工作;参与编制现代物流业发展战略和规划,提出有关政策和标准;指导交通行业节能减排工作。④承担本市交通行业安全生产的监管责任;负责交通安全应急方面的组织协调,协助有关部门调查处理交通行业重大安全事故;负责重大突发事件中的运输组织和交通设施保障;负责铁路监护道口安全的管理工作。⑤负责编制本市交通专项资金的年度使用计划,并组织实施和监督管理;参与交通发展建设投融资政策的研究和实施;负责城市轨道交通和其他公共交通特许经营项目的具体实施和监督管理工作;提出交通行业收费政策及标准的建议。⑥制定本市交通科技发展规划、年度计划和政策;组织指导交通信息化建设,推动智能交通系统的建设;组织指导重大交通科技项目立项、研究、开发和成果推广、应用工作。⑦协调解决本市交通方面的综合性问题,负责行政区域内铁路、民航和邮政等综合运输的协调工作,拟订交通组织方案并监督实施。
　　3.专业机构
　　城市基础设施管理的专业机构有:交通局、环境保护局,园林绿化管理局市等。它们也是市政府的工作部门,是
　　市政府的负责城市基础设施某方面管理的职能机构。
　　中国城市基础设施的管理机构,除了上述市政府的工作部门和附属机关外,还有一部分是中央政府的部门设在城市的下级机构,如民航、铁路、电力和邮政等部门,它们与市政府及其有关部门在工作上有协作关系。
　　二、城市基础设施管理体制
　　城市基础设施管理体制是在市政府及其职能部门的统一领导下，在市政府其他工作部门的配合和区、县政府职能部门的分工协作下,依靠城市基础设施企业、事业单位的经营和管理,发挥人民城市人民建的积极性,提高城市基础设施综合效益的组织体制。
　　第一,市政府及其职能部门的统一领导,是健全城市基础设施管理体制的根本保证。
　　目前,中国市政府对基础设施管理体制的统一领导有两种模式:第一种模式是在绝大多数城市,由市政府的住房和城乡建设委员会对城市基础设施管理体制实行统一领导。在这种模式下,城市规划管理局是住房和城乡建设委员会的下级机构;住房和城乡建设委员会协调解决制定和执行城市规划中发生的市政府各部门及其下级单位之间的矛盾;住房和城乡建设委员会统一领导城市规划和城市基础设施的管理工作。这种模式的优点是有利于住房和城乡建设委员会对城市基础设施管理体制的统一领导;缺点是住房和城乡建设委员会协调解决执行城市规划中矛盾的权威性不够。第二种模式是在一部分大城市,市政府分别设置城市规划委员会以及住房和城乡建设委员会，各自领导城市规划管理和城市基础设施管理。在这种模式下,城市规划管理局是城市规划委员会的下级机关,城市规划委员会协调解决制定和执行城市规划中发生的市政府各部门及其下级单位之间的矛盾;住房和城乡建设委员会规划和监督建设城市的基础设施,领导基础设施的经营和管理。这种模式的优点是协调解决执行城市规划中矛盾的权威性得到了加强;弱点是对城市基础设施的管理体制，可能产生多头领导。从统一领导、精简机构等方面看,似以第一种模式较优;但为了克服其弱点，设想可以由分管的副市长兼市政府住房和城乡建设委员会的主任,另设一名常务副主任,主持住房和城乡建设委员会的工作。
　　第二,市政府其他有关部门的配合,以及区、县政府城市建设管理部门的分工协作,是健全城市基础设施管理体制的组织保障。
　　城市基础设施的管理需要市政府的发展和改革委员会、商务委员会、农业委员会、科学技术委员、国有资产管理委员会、财政局、审计局和公安局等部门的配合,应该用地方行政规章或其他行政规范，规定它们配合的职责和权限。城市基础设施可以分为市级和区、县级两种规模，区、县级基础设施的建设和管理,应该调动区、县政府城市建设管理部门的积极性,让他们根据法律和权限,自主管理。
　　第三,改革和依靠基础设施企业、事业单位的经营和管理,是健全城市基础设施管理体制的关键。
　　检验城市基础设施管理体制改革成功与否的标准,只能看基础设施企业、事业单位的经营和管理是否得到改善,并能否为生产和生活提供优质的产品和服务。应该做到政企分开、政事分开,并根据基础设施市场化的不同程度,分别以微利、保本或适度亏损等为考核标准，确定基础设施的部门和单位实行企业化经营、事业单位性质的管理或其他的经营管理形式。
　　随着社会团体即第三部门参与公共服务的增多,基础设施等领域的基层单位正在出现一种新的社会力量,在中国目前被称之为“民办非企业单位”。根据□□颁发的《民办非企业单位登记管理暂行条例》的界定,民办非企业单位是指企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的、从事非营利性社会服务活动的社会组织。民办非企业单位在本质上是社会团体即第三部门，非营利的组织目的使它区别于企业,“非国有资产举办”使它区别于事业单位。它通过自筹资金(有会费、捐赠、经政府批准兴办非营利的经济实体提供有偿但非营利性的服务这样三种基本来源),在基础设施领域公共服务鞭长莫及的地方提供社会服务(其实质是社团产品);并且通过政府部门服务外包的竞标活动等,接受政府财政资金的资助或取得财政资金,用于参与提供基础设施等领域的公共服务。
　　第四,吸收多种所有制经济投资和经营基础设施,是搞活城市基础设施管理体制的新途径。
　　基础设施是资本密集型产业,也是国民经济的重要命脉。无论从生产力还是从生产关系的角度,都应该坚持国有经济在基础设施中的主导地位。但是,基础设施的有些部门,或在发展的某些阶段,也适合集体经济，甚至个体和私营经济参与。近年来,全国城乡出现了民间集资修建道路和桥梁,个体和私营经济经营出租汽车客、货运,一些小城镇在政府的支持下,集体经济或个体经济兴办提供环境卫生服务的经济实体等,都普遍受到了老百姓的欢迎。鼓励多种所有制经济投资和经营基础设施,既有利于发展基础设施产业,适应生产和生活的需要，也有利于在竞争中促进国有基础设施企、事业单位的生产和服务。
　　第五,人民城市人民建,是发展城市基础设施管理体制的源泉。改革开放以来,一些地方在城市建设中,发扬中国共产党和政府联系群众的优良传统,提出“人民城市人民建”的口号,并创造了发动群众建设城市的不少有效形式,值得坚持和推广。一是重大的基础设施建设项目,在制定建设方案前,组织群众讨论,集思广益;二是因基础设施建设拆迁住房,动员居民与政府合作;三是发动群众参加义务劳动，使基础设施建设工程降低成本,加快进度。