《市政学（0292）》贾玉红JYH

7、 第五章 城市规划管理

　　城市规划管理是城市政府重要的管理职能。管理好一个城市,首先要规划好、建设好城市。城市规划是城市各项建设的综合部署和总蓝图,关系到城市的空间布局和长远发展,关系到城市居民物质和文化生活的合理安排,在城市发展中具有指导作用控制作用和调节作用。
　　第一节城市规划管理概述
　　一、城市规划的含义和作用
　　城市规划是指城市国家机构制定并经上级政府批准的在一定年限内关于城市性质、规模和发展目标等部署,以及城市用地、建筑和设施布局安排的发展计划。
　　城市规划具有以下特性:
　　第一,政策性。城市规划是政府调控城市空间资源、指导城乡发展与建设、维护社会公平、保障公共安全和公众利益的重要公共政策之一。城市建设与发展是国家经济建设的一个重要组成部分。城市总体规划中的一些重大事项的解决均涉及国家和地方的一些方针政策。《中华人民共和国城乡规划法》对城市规划的编制原则、编制程序、城市规划的实施与修改等都作了严格规定。城市的性质与规模、城市产业布局、占地规模等都不只是单纯的经济技术问题,而且还关系到全国区域经济发展、生产力配置、城乡关系调整、积累与消费关系等一系列重大问题。因此,各个城市的规划都必须符合国家政策要求,服从全国整体安排。
　　第二,综合性。城市是一个复的有机整体,城市内部各个系统之间是相互依存、相互制约的关系。城市规划的内容具有综合性的特点，包括城市的生态平衡、产业布局、基础设施建设、城市建筑风格、文化遗产保留等诸多内容。城市规划涉及的学科知识具有综合性，城市规划不仅是建筑学、管理学、经济学等学科知识的综合运用,还涉及历史学、地理学、社会学、生态学等诸多学科领域。城市规划的方法也具有综合性,城市规划要综合运用区位理论、增长极理论、系统论、控制论、数学模型等方法与手段。城市规划的综合性要求在编制和执行城市规划时要有全局观念,通盘考虑。在编制城市规划时要有各方面的专家参加，集思广益;在执行城市规划时要各部门相互配合,通力合作。
　　第三,权威性。城市规划是市民根本利益在城市空间布局上的反映,它体现了公众的意志,是一种公共事务。因此,城市规划只能由作为公共权威的城市国家机构来制定和监督执行。《中华人民共和国城乡规划法》明确规定,任何单位和个人都应当遵守经依法批准并公布的城乡规划,服从规划管理。城市规划批准后,由市人民政府公布。如果有单位或个人违反城市规划,城市国家机构有权采取措施,强制其服从统一的城市规划管理。
　　第四,地方性。地方性是指城市的个性。每个城市都有不同的性质、规模,有其特有的地理位置、经济条件、历史特点以及地方特色,各个城市的个性决定了城市规划具有鲜明的地方特点。城市规划的编制一定要根据各个城市的特点,从城市本身的实际情况出发,突出城市的个性,避免与其他城市雷同。城市规划只有突出地方特点,才能够扬长避短。
　　第五,科学性。城市规划是城市建设和管理的一项基础性工作,是城市长远发展的宏伟蓝图。城市规划既要解决现实存在的问题,又要充分考虑到长远的发展要求。城市规划必须认识和遵循城市发展和城市建设的客观规律,具有科学性,能够指导城市的长远发展。这就要求城市规划工作者要进行深人的调查研究,掌握先进的规划理论和科学的规划方法,作出科学准确的预测,能够充分估计未来城市发展中各种因素和条件的变化,使城市规划具有较强的应变性。
　　城市规划关系到城市各项建设的战略部署,关系到城市居民物质和文化生活的合理安排,关系到城市的空间布局和长远发展。改革开放后在城市现代化的推动下,中国越来越重视城市规划管理。1989年,全国□□会颁布了第一部《中华人民共和国城市规划法》,从而将城市规划纳入法制化管理的轨道。进入到21世纪后,中国城市化步伐进一步加快,城市规模不断扩大,昔日的农田已是高楼林立。国家统计局发布报告显示,中国城市数量已从新中国成立前的132个增加到2008年的655个,城市化水平由7.3%提高到45.68%。①在新形势下,传统的就城市论城市、就乡村论乡村的规划制定与实施模式,已经难以适应中国经济社会迅速发展的需要。为了加强城乡规划管理，协调城乡空间布局,改善人居环境,促进城乡经济社会全面协调可持续发展,中国于2007年10月在第十届全国□□会第三十次会议上通过了《中华人民共和国城乡规划法》(以下简称《城乡规划法》),于2008年1月1日正式实施。《城乡规划法》是在总结改革开放以来特别是近十年来中国城乡规划管理工作经验的基础上,以科学发展观为指导所制定的法律。《城乡规划法》的颁布与实施,进一步强化了城乡规划的综合调控作用,对促进城乡经济社会全面协调可持续发展具有重要的意义。
　　城市规划在城市建设和发展中占有重要的地位,对城市发展具有指导作用、控制作用和调节作用。具体体现在以下三方面:
　　1.城市规划是指导城市建设和管理工作的依据
　　城市规划是城市政府的一项重要职能,要把城市建设好、管理好，首先必须把城市规划好。当代世界上许多著名的城市都是在比较完备的城市规划指导下建设起来的。建设一座城市需要规划,就如同建设一个建筑物要有设计一样,没有设计就不能施工。城市建设又比单项建筑物的建设要复杂得多。由于城市建设具有连续性,建设的时间很长,范围很广,内容繁多,客观情况又在不断变化,因此,城市规划几十年、甚至上百年都在发挥指导作用。有了城市规划,市政府就能根据城市规划的要求,应用现代科学管理的方法,及早地确定城市各项设施的空间布局，有组织、有秩序地进行市政管理,以达到城市内部结构的优化和城市功能的放大。
　　2.城市规划控制着城市的规模和发展方向
　　城市总体规划的一项重要内容是确定城市的性质、发展目标和发展规模。城市性质是城市的特殊功能,决定着城市的主导产业和发展方向。城市规模包括一定时期内城市人口规模和占地面积的大小。城市规划政策性强,具有权威性。按照城市规划确定的城市性质和发展目标,严格控制城市人口规模和用地规模,禁止任何违法违章建筑和其他不适宜发展项目的建设,就能够使城市人口发展与城市社会经济发展及其基础设施的承受能力相适应,就能够提高城市的综合效益,减少城市各种资源的浪费,保障城市健康发展。
　　3.城市规划调节着城市内部的各种关系
　　城市是一个复杂系统,在城市内部存在着各种各样的关系,包括自然物质承受力与基础设施承受力的关系、生产性建设与非生产性建设的比例关系、各行业内部协调配套关系、经济建设与环境保护的关系、人口规模与城市设施的供给关系、新区开发与旧城改造关系等。对城市发展来说，城市内部各种关系一旦失调或超出合理的限度,城市就会陷于混乱,带来一系列“城市病”。城市规划是城市经济建设和城市建设的结合体,是城市建设和管理的重要依据。城市规划明确规定了城市内部各种设施的配置以及比例关系,在城市发展中发挥着重要的调节作用。
　　二、城市规划理论的演变
　　在城市发展的历史长河中,社会经济发展和科学技术的进步,总是不断地影响着城市结构的变化,推动着人们对城市认识的发展。这种认识既包含着现实的各种需求,又反映了人们对未来城市的想象和期望。因而,在不同历史时期有不同的城市规划理论,指导着城市的建设和发展。
　　1.古代城市规划理论
　　古希腊和古罗马代表着古代西方城市文明。古希腊的建筑师希波丹姆提出把城市分为圣地、公共活动中心和住宅区,这是世界上最早的城市功能分区思想之一。古罗马的维特鲁威在他的《建筑十书》中,论述了城市选址、地段划分和广场规模等问题。可以说,维特鲁威的《建筑十书》是世界上最早的城市规划著作之一。
　　欧洲的城市在中世纪早期曾经历了衰落时期,一直到公元9世纪以后城市才重新复苏。11-13世纪是中世纪欧洲城市大发展的时期。15世纪文艺复兴时期,意大利人菲拉雷特著有《理想的城市》一书,他主张将市中心设计为六角形广场,放射形道路用三条环路连接。菲拉雷特的规划理论对当时许多欧洲国家的城市规划产生了一定影响。
　　中国是一个文明古国,城市发源比较早。最早记载中国古代城市规划思想的是《周礼·考工记》。该书记载,当时的都城以宫城为中心,面朝后市,体现了奴隶制的等级制度和宗法礼教思想。①从东周时期开始,中国古代城市规划按照里坊制布局,一直延续到唐朝末年。里坊制的特点是:皇宫居中偏北,东西分列两市。街道以道路划分,城市被分割成许多里坊,里坊内部有井字形道路系统,四周围筑高墙,坊墙不得开店,实行宵禁。坊内居民实行“连保制度”,便于统治和管理。随着生产力和商品经济的发展,到了宋朝,中国城市规划开始由街坊制代替里坊制。街坊制的特点是:取消坊墙,使街坊完全面向街道,沿街设置商店,并沿着通向街道的巷道布置住宅。商业和各行业的布置呈开放型,分别布置在各条主要街道上,并按照一定的行业相对集中。街坊制对中国城市规划产生了深远影响。
　　2.近代城市规划理论
　　资产阶级革命以后,资本主义工商业的发展带来了人类历史上空前的城市发展和城市人口增长,使原有的城市结构难以适应新的工业社会发展的需要。在这种情况下,一些新的规划理论和规划思想开始出现。
　　1859年,美国建筑师欧姆斯特在纽约曼哈顿区的中心设计了中央公园,打破了市区总是布满密集房屋的旧观念。从设置中央公园发展到用绿化带分割市区,逐渐成为一种新的城市空间概念。
　　工业革命以后,随着“城市病”的出现,一些具有社会改革思想的先驱者提出了新的理想城市的概念。其中有代表性的是田园城市理论。田园城市理论是英国新闻记者埃比尼泽·霍华德在《明天,和平改革之路》一书中提出来的。在这本书中,霍华德把城市生活与田园生活进行了对比,提出要规划建设一种具有开放的乡村特点、低的建筑密度、组团式的田园城市。霍华德的田园城市理论是一种空想的城市规划理论,在实践上没有什么实际意义。但是,这一理论突破了传统的城市规划思想,将城市规划与社会问题结合起来考虑,试图通过城市规划来解决城市存在的社会问题,从而使城市规划走出了建筑师的视野，赋予了城市规划新的内涵,使之具有更广阔的、值得研究的内容。
　　19世纪后半叶是人类史上充满伟大科技发明的时代。从19世纪70年代起，一系列对城市发展具有重大影响的发明或发现相继出现。如钢结构用于房屋建筑,为高层建筑的出现提供了可能。电话的问世、电灯的发明、电车的出现等,为城市建筑、交通、通信提供了很大方便，使城市空间结构发生历史性的变化,同时也改变着人们的城市观念。如果说,18世纪后半叶到19世纪,人们对产业革命初期城市环境恶化的现象束手无策是由于科技的落后,以至于只能寄托于理想与空想的话,那么19世纪后半叶,科技的大量突破和发明,无疑为人们从功能上整治和规划城市带来了新的可能和希望。1910年法国建筑师夏纳尔提出工业城规划,第一次把城市中的工业区、港口、铁路与居住区在用地布局上严格区分开,出现了将城市空间结构按现代化城市的功能进行分区的概念。①这种观念一直延续到现在,成为现代城市规划的一
　　项基本原则,为世界各国城市规划师所信守。20世纪初英国人格迪斯提出了从区域研究城市的观点。以后西方大城市开始大规模地向四周地区扩展蔓延,以一个或几个中心城市为核心构成的城镇聚集区相继出现。这就改变了几千年来以市区或城墙为范围的、旧的城市形态观念,逐渐形成了在城市影响区域范围内分散人口和职能,组织合理的城镇体系,以改善城市环境的新观念。在此基础上,1922年英国伦敦规划委员会总顾问昂温提出了建设卫星城理论。
　　随着城市中汽车交通的发展,为了效率与安全,出现了一系列新的规划思想,开始对城市内部功能和空间结构进行变革。美国规划师佩里提出邻里单位的规划理论。他主张扩大街坊,以防止汽车穿越居住区。以后,又有人提出人车分流的规划原则,以避免汽车交通干扰居住环境的安静。这些规划理论与原则一直为今天的居住规划和设计所遵循。
　　20世纪以来,对城市规划影响最大的是雅典宪章。1933年,国际现代建筑协会在希腊雅典开会,制定了第一个国际性的《城市规划大纲》,即雅典宪章。雅典宪章的主要内容有:第一,居住、游憩、劳动、交通是城市的四大功能,城市规划的目的就是要保证这四大功能的正常进行。第二,居住是城市的第一个活动,住宅应该占用城市中最好的地区。第三,人的需要和以人为出发点的价值衡量是城市规划成功的关键。第四,城市规划是一种基于长宽高三维空间而不是长宽二维空间的科学,必须注重高的要素。第五,制定城市规划法规来保证城市规划的实现。雅典宪章所阐述的这些观点至今在城市规划中仍然具有很强的指导作用。
　　法国建筑师柯布西耶提出了现代城市的规划设想,他主张通过高层建筑、降低密度、大片绿化和立体交通来改善大城市市区的生活环境,提高大城市市区的生活质量。他的规划理论主要反映在1922年出版的《明日之城市》和1933年出版的《阳光城》两本著作中。
　　3.现代城市规划理论
　　第二次世界大战以后,世界经济和科学技术发展进入了新的发展时期。战后许多国家进行了大规模的城市恢复和重建工作,为城市规划的发展带来了新的机遇。特别是20世纪60年代以后,西方发达国家经济的迅速发展和新科技成果的广泛运用,促使了城市规划理论不断更新。
　　1955年,法国经济学家帕鲁提出了增长极核理论,揭示了大城市的聚集经济规律和带动中小城市以及农村经济的作用。他认为,大城市由于有较高的聚集经济效益,吸引着更多的企业,产生一种经济活动的极化效应,导致城市规模的扩大。同时,随着增长极核的发展,还会产生一种经济的扩散效应,带动极核周围地区经济的发展。因此,帕鲁主张,城镇体系的布局应该以区域经济的发展为转移,根据增长极核理论制定大城市的城市规划和区域规划。
　　20世纪50年代后期,随着西方发达国家经济的恢复和发展,逆城市化现象开始出现,一些富人和中产阶级的家庭从大城市的市区迁往郊区,导致市区日益衰落、产业萧条、税源枯竭、基础设施陈旧、各种社会弊病丛生。美国各级政府逐步实施大城市市区复兴计划,重新修订城市规划,制定各种优惠政策,吸引企业回市区投资,促进旧城市中心地区的经济复苏,在一定程度上阻止了大城市市区衰落的趋势。
　　20世纪70年代初期,西方国家对功能主义的城市规划理论进行了反思,认为按照功能主义观念设计的城市,城市空间结构单调乏味，使城市成为“充斥着玻璃和混凝土盒子的地方”,给人以夸大和冷漠的感觉。新的城市规划理论主张城市应该具有更多的人情味,重视保护原有的社区结构,保护城市的历史文化遗产,保护有价值的人文景观资源,重视传统的建筑形式与现代建筑的有机结合,反对全盘推翻旧城建筑、大拆大建、彻底求“新”的做法。在这种规划理论指导下,西方国家出现了一批经过精心设计的新城市和更新改造的旧城市,以及得到很好保护的历史古城。
　　1977年,一些国家的建筑师、规划师和学者等在秘鲁的首都利马开会,讨论解决战后各国城市规划面临的一系列新问题,最后在秘鲁古文化遗址马丘比丘签署了著名的马丘比丘宪章。马丘比丘宪章是城市规划理论史上的又一个里程碑,其主要内容有:第一,城市的功能分区是相对的,城市规划要考虑城市功能之间的联系,功能分区应有利于城市整体功能的发挥。第二,城市规划应创造一个综合的、多功能的生活环境。第三,大城市的交通政策是使私人汽车从属于公共交通。第四，对城市发展中如何更有效地使用人力、土地和资源,如何协调城市与周围地区的关系、如何促进生活环境与自然环境的和谐等问题,提出了原则性建议。
　　20世纪80年代,城市规划理论中兴起了技术派。他们强调现代科学技术在城市规划中的作用,主张将控制论、信息、系统论和数学方法以及计算机技术引入城市规划中来,运用这些新的方法和技术对城市发展进行预测和模拟,对城市规划方案进行分析和优化。城市规划方法和技术的提高,推动了城市规划理论的发展。
　　20世纪90年代以来,城市规划理论中的环境学派越来越引人注目。他们认为,城市规划的基本目标是创造优化的城市环境，主张将“环境”的概念引入到城市规划中来。在宏观上要重视城市环境容量的研究,合理安排城市大型工业项目,拟订正确的交通政策,限制私人汽车的盲目发展,注意保护城市环境。在城市设计上,把城市设计和建筑设计看做是环境设计的过程,追求建筑一城市一园林的统一。
　　从城市规划理论的发展可以看到,每当社会经济发生重大变革,并由此引起城市结构的变化时,都必然会反映到城市规划观念上来，促使城市规划观念的更新和新的规划理论的出现。其中,重大的科学进步与技术发展是产生新的城市规划观念和方法的重要因素。随着科学技术的不断进步,城市及其相应的城市规划理论将会有更大的发展与变化。
　　第二节城市规划的内容
　　一、城镇体系规划
　　城镇体系是指一定区域范围内在经济社会和空间发展上具有有机联系的城镇群体。城镇体系规划的提出是为了适应中国城市化发展的要求。改革开放以来,随着中国经济的发展,城市化步伐加快,城市数量增加,城市规模扩大。早在1994年8月建设部就根据《中华人民共和国城市规划法》,制定了《城镇体系规划编制审批办法》,并予以实施。尤其是进入21世纪后,中国城市化步伐进一步加快。为了协调城乡空间布局,改善人居环境,促进城乡经济社会全面协调可持续发展，中国在2008年1月1日实施的《中华人民共和国城乡规划法》中,再次强调要认真编制城镇体系规划,合理搞好城镇空间布局和规模控制,妥善处理城乡关系,引导城镇化健康发展。
　　城镇体系规划一般分为全国城镇体系规划、省域(或自治区域)城镇体系规划、市域(包括直辖市、市和有中心城市依托的地区、自治州、盟域)城镇体系规划、县域(包括县、自治县、旗域)城镇体系规划四个基本层次。全国城镇体系规划涉及的城镇包括设市城市和重要的县城;省域(或自治区区域)城镇体系规划涉及的城镇包括市、县城和其他重要的建制镇、独立工矿区;市域城镇体系规划涉及的城镇包括建制镇和独立工矿区;县域城镇体系规划涉及的城镇包括建制镇、独立工矿区和集镇。
　　按照《中华人民共和国城乡规划法》的规定,□□城乡规划主管部门会同□□有关部门组织编制全国城镇体系规划,用于指导省域城镇体系规划和城市总体规划的编制。省、自治区人民政府组织编制省域城镇体系规划,用于指导市域城镇体系规划的编制。省域城镇体系规划的内容包括:城镇空间布局和规模控制、重大基础设施的布局、为保护生态环境和资源等需要严格控制的区域。
　　城市政府编制的主要是市域城镇体系规划。市域城镇体系规划是城市总体规划的重要组成部分,在编制市域城镇体系规划之前要编制市域城镇体系规划纲要。市域城镇体系规划纲要的内容包括:提出市域城乡统筹发展战略;确定生态环境、土地和水资源、能源、自然和历史文化遗产保护等方面的综合目标和保护要求,提出空间管制原则;预测市域总人口及城镇化水平,确定各城镇人口规模、职能分工、空间布局方案和建设标准;原则确定市域交通发展策略。
　　市域城镇体系规划的内容有:
　　第一,提出市城城乡统筹的发展战略。其中位于人口、经济、建筑高度聚集的城镇密集地区的中心城市,应当根据需要,提出与相邻行政区域在空间发展布局、重大基础设施和公共服务设施建设、生态环境保护、城乡统筹发展等方面进行协调的建议。
　　第二,确定生态环境、土地和水资源、能源、自然和历史文化遗产等方面保护与利用的综合目标和要求,提出空间管制原则和措施。
　　第三,预测市域总人口及城镇化水平,确定各城镇人口规模、职能分工、空间布局和建设标准。
　　第四,提出重点城镇的发展定位、用地规模和建设用地控制范围。第五,确定市域交通发展策略,原则确定市域交通、通信、能源、供水、排水、防洪、垃圾处理等重大基础设施,重要社会服务设施,危险品生产储存设施的布局。
　　第六,根据城市建设、发展和资源管理的需要划定城市规划区。第七,提出实施规划的措施和有关建议。城镇体系规划的期限一般为20年。
　　城镇体系规划的编制在城市管理中意义重大。随着中国经济的发展,城市化步伐的加快,越来越多的人到城市生活、定居。城镇体系规划的编制将城市发展与镇的发展结合起来,从区域城镇发展的角度合理安排城市人口规模,统筹规划区域基础设施和社会设施,科学确定城镇体系规模结构和空间布局,使城市的发展建立在科学预测的基础之上,为城市的长远发展留有充分的余地。同时,城镇体系规划编制有利于统筹区域经济发展,有利于统筹城乡的空间布局,有利于推动城市化健康稳步地发展。
　　二、城市总体规划
　　城市总体规划是指在一定的年限内城市各项建设综合平衡、合理安排的规划,是关于城市各项建设的战略部署。根据《中华人民共和国城乡规划法》和2005年国家建设部颁布的《城市规划编制办法》,中国城市总体规划的内容分为以下四部分:
　　1.城市总体规划纲要
　　城市总体规划纲要主要研究确定总体规划中的重大问题,作为编制总体规划的依据。其主要内容有:市域城镇体系规划纲要;城市规划区范围;城市职能、城市性质和发展目标;禁建区、限建区、适建区范围;城市人口规模;中心城区空间增长边界,建设用地的规模和范围;交通发展战略及主要对外交通设施布局原则;重大基础设施和公共服务设施的发展目标;建立综合防灾体系的原则和建设方针。
　　2.市域城镇体系规划
　　市域城镇体系规划的任务是:综合评价市域城镇发展条件;制定区域城镇发展战略;预测区域人口增长和城市化水平;拟定各相关城镇的发展方向与规模;协调城镇发展与产业配置的时空关系;统筹安排区域基础设施和社会设施;引导和控制区域城镇的合理发展与布局;指导城市总体规划的编制。
　　3.中心城区规划
　　中心城区规划是城市总体规划的核心部分,其内容包括:①分析确定城市性质、职能和发展目标,预测城市人口规模。②划定禁建区、限建区、适建区和已建区,制定空间管制措施。③确定村镇发展与控制的原则和措施,安排建设用地、农业用地、生态用地和其他用地。研究中心城区空间增长边界,确定建设用地规模,划定建设用地范围,确定建设用地的空间布局。⑤确定市级和区级中心的位置和规模,提出主要公共服务设施的布局。⑥确定交通发展战略和城市公共交通的总体布局,确定主要对外交通设施和主要道路交通设施布局。⑦确定绿地系统的发展目标及总体布局,确定历史文化保护及地方传统特色保护的内容和要求,研究确定特色风貌保护重点区域及保护措施。⑧研究住房需求,确定住房政策、建设标准和居住用地布局。⑨确定电信、供水、排水、供电、燃气、供热、环卫发展目标及重大设施总体布局。⑩确定生态环境保护与建设目标,提出污染控制与治理措施;确定综合防灾与公共安全保障体系,提出防洪、消防、人防、抗震、地质灾害防护等规划原则和建设方针。?划定旧城区范围,确定旧城区有机更新的原则和方法,提出改善旧城区生产、生活环境的标准和要求,提出地下空间开发利用的原则和建设方针。确定空间发展时序,提出规划实施步骤、措施和政策建议。
　　4.城市总体规划的强制性内容
　　为了保证城市总体规划的有效实施,城市总体规划编制包括一些强制性内容,主要有:城市规划区范围;市域内应当控制开发的地域;城市建设用地;城市基础设施和公共服务设施;城市历史文化遗产保护;城市防灾工程;地质灾害防护规定。
　　编制城市总体规划一般以全国城镇体系规划、省域城镇体系规划为依据,从区域经济社会发展的角度研究城市定位和发展战略,合理确定城市空间布局,促进区域经济社会全面、协调和可持续发展。同时，城市总体规划应当明确综合交通、环境保护、商业网点、医疗卫生、绿地系统、河湖水系、历史文化名城保护、地下空间、基础设施、综合防灾等专项规划的原则。
　　城市总体规划的成果包括规划文本、图纸及附件(说明、研究报告和基础资料等)。
　　城市总体规划的期限一般为20年,同时可以对城市远景发展的空间布局提出设想
　　三、城市详细规划
　　城市详细规划是在城市总体规划的基础上对城市近期建设区域内各项建设作出具体安排的规划。城市详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。
　　1.控制性详细规划
　　控制性详细规划是以城市总体规划为依据,以土地使用控制为重点,详细规定城市建设用地性质、使用强度和空间环境的规划。控制性详细规划强化规划设计与管理结合、规划设计与开发衔接,将城市总体规划的宏观控制要求转化为微观控制层次。控制性详细规划是城市规划管理的依据,并指导修建性详细规划的编制。
　　改革开放以来,中国城市发展迅速、城市规模不断扩大,城市建设用地与农田保护的矛盾日益突出。尤其在城市建设中,单项建设项目的用地性质如何符合城市总体规划的要求,保证城市总体规划的权威性成为一个亟待解决的问题。编制控制性详细规划可以有效解决国有土地有偿出让与转让中存在的随意改变建设用地性质的问题,将城市总体规划的远期目标与城市近期建设用地的管理有机地衔接起来。控制性详细规划的主要任务是:以城市总体规划为依据,确定建设地区的土地使用性质和使用强度的控制指标、道路和工程管线控制性位置以及空间环境控制的规划要求。
　　控制性详细规划的主要内容有:①详细规定所规划范围内各类不同使用性质用地的界线,各类用地内适建、不适建或者有条件地允许建设的建筑类型。②规定各地块建筑高度、建筑密度、容积率、绿地率等控制指标。③规定交通出入口方位、停车泊位、建筑后退红线距离、建筑间距等要求。④提出各地块的建筑体量、体型、色彩等要求。⑤确定各级支路的红线位置、控制点坐标和标高。⑥根据规划容量,确定工程管线的走向、管径和工程设施的用地界线。⑦制定相应的土地使用与建筑管理规定。
　　城市人民政府负责组织编制城市的控制性详细规划,经本级人民政府批准后,报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案。
　　2.修建性详细规划
　　修建性详细规划是指以城市总体规划或控制性详细规划为依据，用以指导各项建筑和工程设施的设计、施工的规划。
　　修建性详细规划的任务主要是对当前要进行建设的地区进行规划设计,用以指导各项建筑和工程设施的设计和施工。在编制修建性详细规划时需收集基础资料,除控制性详细规划的基础资料外,还应增加控制性详细规划对本规划地段的要求、工程地质和水文地质资料以及各类建筑工程造价等资料。
　　修建性详细规划的内容包括:建设条件分析及综合技术经济论证;作出建筑、道路和绿地等的空间布局和景观规划设计,布置总平面图;道路交通规划设计;绿地系统规划设计;工程管线规划设计;竖向规划设计;估算工程量、拆迁量和总造价,分析投资效益。
　　修建性详细规划由有关单位依据控制性详细规划及城乡规划主管部门提出的规划条件,委托城市规划编制单位编制。
　　修建性详细规划的成果是规划设计说明书和图纸。
　　第三节城市规划的编制与实施
　　一、城市规划的编制
　　1.城市规划的编制原则
　　根据《中华人民共和国城乡规划法》的规定,中国城市规划的编制原则有:
　　第一,城乡统筹原则。进入21世纪以后,中国政府提出了统筹城乡经济发展,实现城乡、区域互动的发展目标,城乡统筹原则成为编制城市规划的重要原则之一。坚持城乡统筹原则就是要求各地在编制城市规划时要统筹考虑城市、镇、乡和村庄发展,根据各类规划的内容要求和特点编制好相关规划。同时根据城乡特点,协调城乡空间布局,促进城乡经济社会全面协调可持续发展。
　　第二,合理布局原则。城市规划涉及方方面面,既有生产规划,也有生活规划。城市规划要坚持以人为本,重视社会公正和改善民生。在编制城市规划时要合理配置公共资源，优先安排基础设施以及公共服务设施的建设,妥善处理新区开发与旧区改建的关系,统筹兼顾进城务工人员生活和周边农村经济社会发展、村民生产与生活的需要。尤其要关注中低收入阶层的住房问题,做好住房建设规划,改善人居环境。
　　第三,节约用地原则。中国人口众多,人均耕地低于世界平均水平,编制城市规划必须充分认识中国人口众多、人均资源短缺和环境容量压力大的基本国情。在城市建设中,要尽量注意节约土地,精打细算,防止多征、早征。在节约用地的基础上,更要注意城市土地的合理利用,根据城市土地的社会特点和自然特点,将其用在最适宜的地方。
　　第四,集约发展原则。在中国,土地是一种稀缺资源,在编制城市规划时必须坚持集约发展原则,限制城市用地规模的盲目扩张,严格按照国家制定的城镇建设用地标准办事,要合理确定发展规模、建设步骤和建设标准,推进城市建设发展方式从粗放型向集约型转变,增强可持续发展能力,尽可能达到城市土地的集约利用。
　　第五,先规划后建设原则。按照《中华人民共和国城乡规划法》的要求依法编制城乡规划,包括近期建设规划、控制性详细规划、乡和村庄规划。坚持以经依法批准的上位规划为依据,编制下位规划不得违背上位规划的要求,编制城市规划不得违背国家有关的技术标准、规范。城市规划区内的所有建设项目都必须实行规划管理,坚持先规划后建设原则。
　　2.城市规划的编制阶段和程序
　　中国城市规划的编制分两个阶段,即城市总体规划编制阶段和城市详细规划编制阶段。
　　城市总体规划的编制程序是:
　　第一,搜集和分析城市规划所需的资料。城市规划的编制必须建立在对城市各种基础资料认真、正确分析的基础上。城市规划所需要的基础性资料包括:城市的自然条件和历史资料;城市及周围地区的经济技术资料;城市建设现状资料;城市地理与环境资料等。城市规划所需资料的搜集与分析由市政府城市规划部门负责。
　　第二,编制城市总体规划纲要。城市总体规划纲要的主要任务是研究确定城市总体规划的重大原则,并为编制城市总体规划提供依据。城市总体规划纲要的成果主要是文字和必要的图纸。城市总体规划纲要由市政府负责组织编制。
　　第三,起草城市总体规划。城市总体规划是指导城市科学发展和建设的法规性文件,是促进城市科学协调发展的重要依据,是保障城市公共安全与公众利益的重要公共政策。城市总体规划直接关系到城市总体功能的有效发挥,关系到经济、社会、人口、资源、环境的协调发展。城市总体规划的主要任务是:综合研究和确定城市性质、规模和空间发展形态,统筹安排城市各项建设用地,合理配置城市各项基础设施,处理好远期发展和近期建设的关系,指导城市合理发展。城市总体规划通常由市政府城市规划部门负责起草。
　　第四,评议城市总体规划。为了提高城市规划的科学性,中国城市规划实行政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策的编制方式,广泛听取公众和专家的意见。按照《中华人民共和国城乡规划法》的要求,城乡规划报送审批前,组织编制机关应当依法将城乡规划草案予以公告，并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见。公告的时间不得少于30日。组织编制机关应当充分考虑专家和公众的意见,并在报送审批的材料中附具意见采纳情况及理由。
　　第五,通过城市总体规划。城市总体规划草案由市政府全体会议讨论通过。然后,由市政府向市人大提交关于城市总体规划的议案,提请市人大审议和通过。《中华人民共和国城乡规划法》明确规定,城市总体规划在报上一级人民政府审批前,应当先经本级人民代表大会常务委员会审议,常务委员会组成人员的审议意见交由本级人民政府研究处理。这充分体现了城市规划的权威性、法制化和民主性。
　　第六,审批城市总体规划。中国城市规划实行分级审批。直辖市的城市总体规划由直辖市人民政府报□□审批。省、自治区人民政府所在地的城市以及□□确定的城市的总体规划,由省、自治区人民政府审查同意后,报□□审批。其他城市的总体规划,由城市人民政府报省、自治区人民政府审批。
　　第七,修改城市总体规划。按照《中华人民共和国城乡规划法》的规定,有下列情形之一的,城市人民政府可以修改城市总体规划,一是上级人民政府制定的城乡规划发生变更,提出修改规划要求的;二是行政区划调整确需修改规划的;三是因□□批准重大建设工程确需修改规划的;四是经评估确需修改规划的;五是城乡规划的审批机关认为应当修改规划的其他情形。城市人民政府在修改城市总体规划前,应当对原规划的实施情况进行总结,并向原审批机关报告;修改涉及城市总体规划强制性内容的,应当先向原审批机关提出专题报告,经同意后,方可编制修改方案。修改后的城市总体规划依照审批程序报批。
　　城市详细规划是为实施城市总体规划而提出具体规划要求的地区性规划,包括控制性详细规划和修建性详细规划。城市详细规划的编制程序是:
　　第一,调查研究城市详细规划的资料。包括规划区域内的经济社会发展、自然环境、城市建设的历史与现状等情况。
　　第二,征求有关部门的意见。编制城市详细规划时,应当听取有关专业管理部门和规划涉及的单位、公众的意见,并对有关意见采纳结果予以公布。
　　第三,论证城市详细规划方案。城市详细规划编制单位组织审批机关、有关单位和专家对初步规划设计方案进行评议和论证。
　　第四,申报城市详细规划。报批文件包括:编制报告及其说明、规划文本、规划图纸、其他有关附件。
　　第五,审批城市详细规划。城市详细规划由本级人民政府审批。经本级人民政府批准后,城市详细规划需报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案。
　　在编制城市详细规划时,一般可以提出多种方案,从功能、经济、环境、景观等效果和建设次序、周期等方面进行综合比较和论证,然后选定实施方案。一般控制性详细规划指导修建性详细规划的制定。经批准的城市详细规划是城市规划管理的依据。
　　城市规划关系到城市的长远发展,关系到市民的切身利益。随着国家经济的发展、政治民主化程度的提高,中国公众的主人翁意识日益增强,对城市规划也越来越重视。2008年2月建设部下发了《关于贯彻实施(城乡规划法〉的指导意见》,在公众参与城市规划制定方面作出了明确规定。要求各级城市规划编制部门在有关配套法规和规定中,要细化规划制定过程中公众参与的程序办法,针对不同的规划制定公开公示的具体方法和要求,明确规划编制成果报送上级人民政府审批时,必须附具专家和公众意见及处理情况的材料。公众参与城市规划的制定扩大了城市规划的群众基础,便于城市规划的实施和监督。
　　二、城市规划的实施
　　1.城市规划管理机构
　　中国重视城市规划的编制和管理工作,设立专门的机构负责城市规划管理。
　　国家住房和城乡建设部的城乡规划司是全国城市规划的主管部门,其主要职责是:拟订城乡规划的政策和规章制度;组织编制和监督实施全国城镇体系规划;指导城乡规划编制并监督实施;指导城市勘察、市政工程测量、城市地下空间开发利用和城市雕塑工作;承担□□交办的城市总体规划、省域城镇体系规划的审查报批和监督实施;承担历史文化名城(镇、村)保护和监督管理的有关工作;制定城乡规划编制单位资质标准并监督实施。
　　省、自治区政府的住房和城乡建设厅负责省、自治区内各城市的城市规划管理工作。省、自治区的住房和城乡建设厅下设城乡规划处负责处理日常事务,其主要管理职责是:拟订全省(自治区)城乡规划的政策和制度;组织编制全省(自治区)城镇体系和区域城镇体系规划并监督实施;指导编制全省(自治区)城乡规划、产业集聚区空间规划并监督实施;承担省政府交办的城市总体规划、区域城镇体系规划及其他规划的审查报批和监督实施工作等。
　　省会城市、经□□批准的较大的市和多数地级市的市政府都设立了城市规划管理局,负责城市规划的管理工作。一般县级市由市政府的城乡建设局负责城市规划管理,通常在城乡建设局设城市规划管理科,行使城市规划日常管理的职能。市政府城市规划管理局主要承担研究和编制城市规划、对城市规划的实施进行管理和监督检查的职责,其主要职责为:贯彻执行有关城市规划管理法律、法规、规章和政策;组织编制城市总体规划、分区规划、详细规划、城镇体系规划及市政府其他指令性规划;负责建设用地和建设工程的规划管理;对城市规划的实施进行监督检查,依法查处各类违法行为;负责全市城市雕塑、城市景观的规划管理工作;参与城市规划区内重要建设工程的竣工验收:负责全市城市建设档案管理工作;承办市委、市政府交办的其他事项。
　　随着中国城市化的发展和城市规模的扩大,城市建设用地管理成为城市规划管理的重要内容。近几年,中国各级城市的规划管理部门与土地管理部门出现了加强协调或合署办公的趋向。因为,对城市土地进行规划管理是城市规划管理部门的核心职能之一。同时,城市的国土资源管理局以代表国家行使国有土地所有权和代表政府行使土地行政管理权的双重身份,也负责土地管理。所以，中国有些城市已经合并了城市规划管理部门和土地管理部门,成立了市规划和国土资源管是两个部门,但建立起了协调机构。理局，如上海市。有些城市采取两块牌子、一套班子;有些城市虽然还
　　2.城市规划实施管理的内容
　　城市规划是城市长远发展的宏伟蓝图,城市政府根据当地经济社会发展水平,尊重群众意愿,有计划、分步骤地组织实施城市规划。城市规划一经批准具有法律效力,所有规划区内的单位和个人必须坚
　　市政府的规划主管部门对城市规划实施的管理包括以下内容:央执行,严格按照《中华人民共和国城乡规划法》来进行规划管理。城→
　　第一，对规划区内的土地进行城市规管理。①对建设用地提出选址意见书。城市规划区内的土地利用和各项建设必须符合城市规划,服从城市规划。按照国家规定需要有关部门批准或者核准的建设项目,以划拨方式提供国有土地使用权的,建设单位在报送有关部门批准或者核准前,应当向城市规划主管部门申请核发选址意见书。②发故建设用地规划许可证。城市规划区内的建设单位在获得选址意见书后要向城市规划主管部门提出建设用地规划许可申请,山城市规划主管部门依据城市控制性详细规划核定建设用地的位置、面积、允许建设的范围,核发建设用地规划许可证。城市规划主管部门不得在建设用规划条件。建设单位在取得建设用地规划许可证后,方可向市人民政地规划许可证中,擅自改变作为国有土地使用权出让合同组成部分的

　　地的,应当及时退回;给当事人造成损失的,应当依法给予赔偿。制性详细规划,提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。规划条件未纳入国有土地使用权出让合同地使用权的,在国有土地使用权出让前,城市规划主管部门应当依据控府土地主管部门申请用地，经市政府审批后,由土地主管部门划拨土地。③管理城市国有土地。在城市规划区内以出让方式提供国有土的,该国有土地使用权出让合同效;对未取得建设用地规划许可证的建设单位批准用地的,由县级以上人民政府撤销有关批准文件;占用土
　　内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的,建设单位或者个第二，对规划区内的各项建筑进行城市规划管理。在城市规划区人应当向城市规划主管部门申请办理建设工程规划许可证。申请办理建设工程规划许可证,应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目,还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的,由城市规划主管部门核发建设工程规划许可证。建设单位和个人取得建设工程规划许可证和其他有关批准文件后,方可申请办理开工手续。
　　第三,参与重点工程竣工验收。城市规划行政主管部门有权对城市规划区内的建设工程是否符合规划要求进行检查,被检查者应当如实提供情况和必要的资料。如果发现城市规划区内的建设用地、建设工程违反城市规划要求的,城市规划管理部门有权责令建设单位或个人切实加以纠正。如果发现有违章建筑,则有权要求拆除,严肃处理。按照□□规定,城市规划管理部门对建设工程是否符合规划条件予以核实。未经核实或者经核实不符合规划条件的,建设单位不得组织竣工验收。建设单位应当在竣工验收后6个月内向城市规划主管部门报送有关竣工验收资料。建设单位未在建设工程竣工验收后6个月内向城市规划主管部门报送有关竣工验收资料的,由所在地城市、县人民政府城市规划主管部门责令限期补报;逾期不补报的,处以1万元以上5万元以下的罚款。
　　第四,监督检查城市规划的实施。城市规划主管部门负责城市规划实施的监督检查工作,并由市人民政府向本级人民代表大会常务委员会报告城市规划的实施情况,接受监督。①受理单位和个人的举报,处理违反城市规划的行为。城市规划一经批准就具有法律效力，任何单位和个人都应当遵守经依法批准并公布的城市规划,服从规划管理,并有权就涉及其利害关系的建设活动是否符合规划的要求向城市规划主管部门查询。任何单位和个人都有权向城市规划主管部门或其他有关部门举报,或者控告违反城市规划的行为。城市规划主管部门对举报或者控告,应当及时受理并组织核查、处理。②对城市规划的实施情况进行监督检查。城市规划主管部门有权要求有关单位和人员提供与监督事项有关的文件、资料,并进行复制;要求有关单位和人员就监督事项涉及的问题作出解释和说明,并根据需要进入现场进行勘测;责令有关单位和人员停止违反有关城乡规划的法律、法规的行为。被监督检查的单位和人员应当予以配合,不得妨碍和阻挠依法进行的监督检查活动。同时,监督检查情况和处理结果应当依法公开,供公众查阅和监督。③对违反城市规划的行为作出处罚决定。城市规划主管部门有权对任何违反城市规划管理规定的行为作出处罚决定。如:未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的,由城市规划主管部门责令停止建设;尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的,限期改正,处建设工程造价5%以上10%以下的罚款;无法采取改正措施消除影响的,限期拆除,不能拆除的,没收实物或者违法收入,可以并处建设工程造价10%以下的罚款。④追究违反城市规划者的法律责任。凡超越资质等级许可的范围承揽城市规划编制工作的,违反国家有关标准编制城市规划的,城市规划主管部门可以责令限期改正,处合同约定的规划编制费1倍以上2倍以下的罚款;情节严重的,责令停业整顿,由原发证机关降低资质等级或者吊销资质证书;造成损失的,依法承担赔偿责任。发现国家机关工作人员有违反城市规划行为的,城市规划主管部门可以向其任免机关或者监察机关提出处分建议。⑤查处违章建筑。凡未经批准进行临时建设的;未按照批准内容进行临时建设的;临时建筑物、构筑物超过批准期限不拆除的,城市规划主管部门可以责令限期拆除,可以并处临时建设工程造价1倍以下的罚款。城市规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后,当事人不停止建设或者逾期不拆除的,建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。
　　国家鼓励采用先进的科学技术,增强城市规划的科学性,提高城市规划实施及监督管理的效能。
　　3.旧城改造与新区开发的原则与具体注意事项
　　改革开放以来,随着中国的经济发展和综合国力的增强,许多城市进行了大规模的旧城改造与新区开发,城市旧城改造与新区开发已成为城市规划管理的重要组成部分。城市的旧城改造与新区开发不同于城市规划的日常管理,实施城市规划的日常管理是对某方面建设或某个建设项目的管理,而对旧城改造与新区开发的管理是全面的、综合的、区域性的城市规划管理。
　　中国城市旧城改造与新区开发的原则:
　　第一，统一规划,合理布局。城市旧城改造与新区开发都是在城市总体规划的基础上进行的,都必须服从城市总体规划的安排。中国城市总体规划是城市建设的纲领性文件,长期指导着城市的建设与管理工作。城市总体规划已明确规定了旧区改建、用地调整的原则、方法和步骤,提出了改善旧城区生产、生活环境的要求和措施。因此,城市旧城改造与新区开发应该遵照城市总体规划确定的原则稳步实施,各项改建和开发项目应该符合城市总体规划的要求,不得随意突破,擅自实施。
　　第二,因地制宜,量力而行。每个城市都有自己的特点,在旧城改造与新区开发中要根据各自城市的实际情况,突出特色,因地制宜地进行改造与开发。不论旧城改造,还是新区开发都需要大量的资金投人，一定要量力而行。应该看到,旧城改造与新区开发是一项长期的工作，应该在经济实力和各方面条件具备的情况下,统一规划,分期实施。
　　第三,综合开发,配套建设。综合开发是旧城改造与新区开发的核心,产业转移是旧城改造与新区开发的连接点。通过产业转移,把原来安置在旧城区的一些污染企业或占地面积大的企业从旧城区迁往新区,在新区进行技术改造,安装环保设施,集中治理污染,改善城市环境质量。通过旧城改造,在旧城区建设第三产业,形成新的经济增长点。城市旧城改造与新区开发既要注意综合开发,也要注意配套建设。城市是一个整体,在旧城改造与新区开发中,应该遵循“先地下,后地上”的原则,基础设施要优于其他设施进行建设。居民住宅区的改建与建设,要注意搞好各种生活服务设施的配套,尽可能地建设一些公共设施,增加公共绿地。只有搞好配套设施建设,才能够发挥城市的综合功能。
　　城市旧城改造与新区开发是一项复杂的城市规划管理工作，在旧城改造与新区开发中应该注意的是:
　　第一,城市旧城改造与新区开发的各项建设工程的选址、定点,不得妨碍城市的发展,危害城市的安全,污染和破坏城市环境,影响城市各项功能的协调。
　　第二,城市旧城改造与新区开发要注意保护城市历史文化遗产和传统风貌,合理确定拆迁和建设规模,有计划地对危房集中、基础设施落后的地段进行改建,不得破坏城市环境和城市的历史文脉。历史文化名城、名镇、名村的保护以及受保护建筑物的维护和使用,应当遵守有关法律、行政法规和□□的规定。
　　第三,城市旧城改造应当强调加强维护、合理利用、调整布局、逐步改善、统一规划、期实施,逐步改善居住和交通运输条件。
　　第四,城市新区的开发和建设,应当合理确定建设规模和时序,充分利用现有市政基础设施和公共服务设施,严格保护自然资源和生态环境,体现地方特色。在城市总体规划确定的建设用地范围以外,不得设立各类开发区和城市新区。同时,城市新区开发要具备水资源、能源、交通、防灾等建设条件,应当避开地下矿藏、地下文物古迹。
　　第五,城市新建铁路编组站、铁路货运干线、过境公路、机场和重要军事设施等要避开市区。港口建设要兼顾城市岸线的合理分配利用，保障城市生活岸线用地。