《市政学（0292）》贾玉红JYH

6、第四章 城市发展战略

　　城市发展战略是对城市发展较长时期内前瞻性、综合性的规划。它对城市规划、城市经济和社会发展计划具有指导作用。它通过城市代议机构的地方性法规和决议、政府的行政规章和决定等加以具体化和实施。它对城市科学确定主导产业来带动经济发展,实现经济、社会、生态的良性互动与和谐发展具有统筹性意义。
　　第一节城市发展战略概述
　　一、城市发展战略的含义和作用
　　战略最初是作为军事用词出现的。《辞源》对战略释义为作战的谋略。1958年,美国经济学家艾伯特·赫希曼首次提出经济发展战略概念,用于研究发展中国家的经济发展思路。20世纪80年代初期，中国经济学家于光远倡议开展经济发展战略的研究,以适应中国改革开放条件下经济发展的需要。20世纪80年代,中国出版的一些城市经济学著作,都专门研究了城市经济发展战略的问题。随着中国城市化的推进,各地城市掀起了制定和实施城市经济和社会发展战略的热潮。
　　城市发展战略是关于城市的生态环境、产业结构、城市建设和社会发展的总体性规划,是城市经济和社会发展的目标、措施和步骤的前瞻性部署。
　　城市发展战略对城市的经济和社会发展具有以下作用;
　　第一,科学地认识和尊重城市的能源资源和自然环境对城市产业和人口发展的承载力。
　　扬长避短地利用能源、资源和自然环境,一方面要最大限度地利用它们的有利条件,促进产业和人口的合理发展,避免它们的不利条件所产生的消极作用;另一方面也要避免因不当和过度地利用它们,导致自然环境的破坏,最终限制城市的发展。
　　第二,在认识自然环境、产业结构、人口发展和城市建设之间关系的基础上,把握城市发展的方向。
　　城市社会发展战略决策,是指导城市经济社会发展的大政方针,它规定了城市经济社会的发展方向和发展途径。①城市发展战略的基本务是对城市发展方向作出科学定位。城市发展方向是指每个城市从具体实际出发,实现自然环境、产业结构、人口发展和城市建设之间的平衡发展和良性循环。城市的自然环境、产业结构、人口发展和城市建设之间的平衡发展,要求对自然环境进行可持续利用,并且使自然环境适合人类居住;要求产业结构中主导产业定位科学,合理配置与主导产业相适应的配套产业,配置与支柱产业(由主导产业与配套产业组成)和人口相适应的共同产业;要求城市建设布局合理并且具有鲜明特色;要求控制人口的自然增长和机械增长。
　　第三,科学地确定主导产业的个数和相互关系,正确把握城市经济发展的主导环节。
　　科学地确定主导产业,是城市经济发展的主要矛盾;城市经济发展是城市社会和文化发展的基础。因此,主导产业的兴衰是一个城市的生命线。科学地确定主导产业,也是制定城市发展战略的核心任务,是城市发展战略的根本意义所在。除了大中城市郊区少数完全居住型的小城镇之外,所有的大中小城市、建制镇、乡政府驻地的集镇,以及由自然村落集中形成的新的小城镇,都应当有主导产业。主导产业有两个基本特征:外向性,即该产业的产品和服务大部分满足本城市以外地区的生产和生活的需求;带动性,即能够带动当地的配套产业和共同产业的发展。一般说来,从平均工资看,主导产业高于配套产业,配套产业高于其他的共同产业。①主导产业是城市各产业之间交换关系价值链的源泉。大中小城市的人口和用地规模差别取决于产业规模,而由主导产业、配套产业和共同产业组成的产业规模,归根到底是由主导产业的性质、规模和个数决定的。
　　第四,城市发展战略指导城市经济和社会发展计划、城市规划的制定。
　　城市经济和社会发展战略与城市经济和社会发展计划之间的关系,是原则与具体、长期与短期、指导与被指导的关系。从原则与具体的关系看,城市发展战略规定了城市自然生态环境可持续发展、产业结构、城市建设和人口发展的基本目标、要求、措施和步骤等,需要通过制定和实施经济和社会发展计划予以具体化和落实;从长期与短期的关系看,城市经济和社会发展战略的期限一般为10~20年，而城市经济和社会发展计划的期限则为5年或1年;从指导与被指导的关系看,研究和制定城市经济和社会发展战略,能够为制定城市经济和社会发展计划提供依据。②城市经济和社会发展计划的制定,必须严格遵循城市经济和社会发展战略所确定的原则和纲要。此外,城市发展战略所规划的城市生产和生活发展目标,需要城市规划所包含的城市规模、城镇体系、城市布局、土地功能分区、建筑控制等一系列管理内容的规范、落实和保障。城市规划既服从于城市经济发展战略,又反作用于城市经济发展战略。③城市规划一方面遵循和贯彻城市发展战略关于产业发展和生活设施建设的意图,另一方面从城市规划的规律和要求出发，细化、补充和实现城市发展战略。
　　第五,城市发展战略对本城市与所在城市体系之间的关系作出科学的定位,有利于形成城市与城市体系之间的良性互动关系。
　　城市规模的大小归根到底取决于主导产业的规模和主导产业的个数。每个城市总是处在一定的城市体系之中,城市体系表现为大中小城市在主导产业、配套产业和共同产业(一部分的共同产业在某些情况下可以属于为主导产业配套的产业)之间分工与协作的城市群。主导产业的独领风骚,主导产业之间的相互匹配,配套产业为主导产业服务,是形成城市体系的决定性因素,它们构成了城市体系的骨架。通过一个个城市合理的经济发展战略,使众多处于自然发展状态的城市,变成规模上匹配、经济上发展协调、生产力分工合理的科学化城市体系。①对一个城市来说,科学地确定主导产业是其健康发展的关键问题。如要对几个相互靠近的城市都建设相同的主导产业并确定其规模大小,按照市场经济的思路,最终可以通过企业之间的竞争来解决,或者在市场细分下各得其所,或者导致兼并和破产;必要时也可以通过中央政府的规划、指导和调控,鼓励某些城市发展某种主导产业，同时限制另一些城市发展同类主导产业。各城市之间的产业布局还有一个为其他城市的主导产业配置配套产业的问题。这些问题都需要在制定城市的经济发展战略时优先予以明确和协调。
　　二、城市发展战略的内容和类型
　　城市发展战略的基本任务是认识和尊重城市所处的自然地理和经济地理等客观条件,论证和回答城市经济和社会发展战略的主要矛盾和基本问题,协调城市的生态保护战略、科技发展战略、经济发展战略、社会发展战略、文化发展战略之间的关系。
　　城市发展战略的内容包括:
　　一是科学地确定城市的主导产业。城市的主导产业是城市经济发展的主要决定因素,它决定了城市的性质。主导产业一般来说是特殊产业,如大庆市的石油业和黄山市的旅游业;但在特殊情况下共同产业也可以转化为主导产业,如义乌市的小商品贸易。配套产业多半也是特殊产业,但有些情况下共同产业也可以成为配套产业。城市经济的发展方向如何,首先要明确城市的性质。城市的性质反映了它在全国城市体系中的分工、区域经济发展中的地位以及城市经济发展的特殊条件。①一个城市究竟确定几个主导产业,应该从当地的资源条件和市场的需求这两个基本方面出发加以综合考虑。机械地规定小城市一般只能建设一、两个主导产业的看法是不科学的。但对小城市和小城镇来说,主导产业的个数不宜多,即使对大中城市,主导产业的个数也宜适度。主导产业对一个城市来说绝非多多益善。主导产业确定不当,会导致城市经济发展的严重挫折;主导产业过多,一方面会干扰科学定位的主导产业发展,另一方面也是“城市病”的主要根源。不同主导产业在自身规模、所需配套产业的数量和规模、技术含量、在产业体系中的地位、满足其他地区的生产和生活需求的范围等方面,存在着很大的差别。它们是科学确定一个城市主导产业个数的重要依据。
　　二是科学地预测城市的人口规模。根据主导产业的个数和规模，测算本市范围内为本市主导产业和为其他城市主导产业配套的产业个数和规模;进一步根据主导产业和配套产业的规模,测算为本市的生产和生活服务的共同产业类型和规模;再根据产业规模测算就业人数规模以及总的人口规模。城市的产业规模和人口规模是规划和建设城市基础设施的基本依据,城市的人口规模是规划和建设城市的教科文卫体公共事业设施的主要依据。
　　三是科学地规划城镇体系和城市布局。一般说来,城镇体系主要是根据主导产业的分布或为实现城市内外主导产业某方面配套产业相对集中的分布来规划的。对大城市来说,它主要表现为中心城区与卫星城市的关系;对中小城市来说,它主要表现为中心城区与郊区城镇的关系。城市布局主要是就中心城区而言的,它以城市的商业中心和公共园林绿地相配套的等级分布为主线,以土地的功能分区为原则而展开的,其中的产业区在大城市应当以第三产业为主，相对集中地安排主导产业,根据需要也可以适度安排科技含量高、附加值高、无污染、占用
　　地少的都市型工业。中心城区的城市布局是规划基础设施包括交通设施体系的基本依据。四是科学地规划城市基础设施尤其是交通设施体系。城镇体系和→在大城市交通设施体系方面,应通过政府的政策扶助和劳动力市场,降低长距离通勤的客流比重;长距离客运应以轨道交通为主,地面公交主要用于区域性的客运,有条件的城市应该积极而安全地利用水路客运;有必要运用经济手段限制在中心城区使用私人汽车作为通勤工具,在市郊结合部的轨道交通车站旁应建设大规模、立体式的公共停车场。五是科学地认识和尊重城市发展赖以生存的自然地理和经济地理等客观条件所决定的承载力。水资源、生产农副产品的用地和设施、建设用地、城市绿地、大气质量等,都是城市赖以生存的自然地理和经济地理承载力的重要组成部分。城市产业规模和人口规模的发展必须尊重城市的承载力。从积极方面看,尊重城市的承载力,一则有利于城市态平衡的维护和延续,二则有利于城市的自然地理和经济地理作为承载力,保护和促进城市生产和生活的发展;从消极方面看,如果不尊重城市的承载力,对自然地理和经济地理的客观条件恣意安为,超负荷地利用,结果只能是破坏生态平衡,最终会制约城市生产和生活的发展。
　　六是部署城市经济和社会发展战略的目标、重点、措施和步骤。城市经济和社会发展的战略目标,主要包括主导产业发展的定性目标和产值;国内生产总值及其年增长率;第一、二、三产业比重的变化;城市各类基础设施发展的数量目标;人均国内生产总值和国民收人指标:人均预期寿命;户均住房面积;教育、医疗等公共服务人员和设施保有量指标等。战略重点有时是经济和社会发展中的薄弱环节,有时是经济业、产业结构的调整、优先发展科技和教育、优先发展现代化的道路和社会发展中影响全局的关键部门。①战略重点包括培新的主产交通体系、大力治理环境污染和建设环境保护的重点基础设施等。战略措施包括吸引和留住发展主导产业所急需的领军人才，实行向主导产业、配套产业和优秀人才倾斜的分配政策,政府运用经济手段促使企业经营方式由粗放型向集约型转变,协调城区产业与农村产业的互补和发展,改革不适合生产力发展的经济体制和行政管理体制等。战略步骤包括提出10年、5年和1年经济和社会发展分阶段的目标和指标等。
　　从城市发展战略的内容看,城市发展战略的类型有经济发展战略、社会发展战略、科技发展战略、文化发展战略和生态保护战略等。
　　城市经济发展战略的内容包括下列组成部分:①国内生产总值增长数量和年增长率,人均国内生产总值增长数量和年增长率;②主导产业产值增长数量和年增长率,为城市内外的主导产业配套的各类产业产值增长数量和年增长率,各类共同产业的产值增长数量和年增长率;③产业结构的转型和发展,包括第一、二、三产业比重变化的指标，高新技术产业产值的增长数量和年增长率,用高新技术改造和发展传统产业的产值增长数量和年增长率;④经济体制改革的措施,包括改革和健全城市政府管理经济的手段和政策,如计划手段、价格手段、税收手段、财政政策和土地政策等;在各类产业中,国有经济、集体经济、个体经济、私营经济和外资经济所占比重的调整;健全各种生产要素市场的目标和措施;投融资体制、流体制、分配体制改革的目标和措施;促进企业从粗放型向集约型转变的目标和政策;⑤城市基础设施建设的目标和政策,包括能源设施、供排水设施、交通设施、通信设施、环保设施和防灾设施等;⑥提高市民物质生活水平的目标和措施,包括人均国民收入增长数量和年增长率,就业率,人均居住面积,每百户拥有固定电话、电视机、电冰箱、洗衣机数量,煤气普及率等。
　　城市社会发展战略的内容包括下列组成部分:①城市人口发展战略,包括通过实行计划生育控制人口的自然增长,提高人口素质,控制流动人口等方面;②城市社会保障发展战略,包括社会保险、社会福利、社会优抚、社会救济等方面;③城市教育卫生体育等公共事业发展战略,包括教文卫体事业发展的目标和政策;④城市社区发展战略,包括社区管理机构和职能的改革和健全、社区服务设施和组织的健全、居民自治的发展等方面;⑤城市社团发展战略,包括党和政府对社团的指导，社团管理法规和规章的健全,社团自主管理,充分发挥社团在公共事务、企业事务和社会事务中的作用;⑥城市社会安全管理的目标和政策,包括健全社会治安综合治理体制,从源头上治理危害较大的社会治安问题,降低各类社会治安犯罪案件的发案率,保障和改善司法机构的人员待遇和工作条件等。
　　城市科技发展战略的内容包括下列方面:①为主导产业服务,保持产品研发的领先水平,攻克技术难关。如果没有技术创新,也就不会有主导部门,因而也就不会有主导部门综合体系,从而也就没有经济的发展。①可见,为主导产业服务,是城市科技发展战略的重中之重;②为配套产业服务,加强应用研究和科技服务;③为城市的基础设施建设服务,解决基础设施建设的技术难点;④通过多种经济手段,鼓励业根据行业和自身特点,逐步提高研发投入占销售收入的比重;⑤高科技支出占城市财政总支出和城市国内生产总值的比重,建设一发精干的事业单位科技队伍,为城市公共服务提供技术支持;⑥大力发展科普工作,提高市民科技素养。
　　城市文化发展战略的内容包括下列方面:①发展电视台、报刊、广播电台等公共媒体事业的目标和政策;②建设和发展公共的图书馆、博物馆、文化馆的目标和措施;③深入开展建设和评选文明单位、文明小区、文明家庭的活动;④保护和发展地方性戏剧、曲艺的目标和措施;⑤搞活文化市场,进行必要而适度的监管,满足市民多样化的文化需求;⑥引导和扶持群众性文化;⑦规划、建设和普及公共网络文化。
　　城市生态保护战略的内容包括下列组成部分:①水资源保护战略,包括水源区保护、水污染治理、污水处理、节约用水等方面;②治理空气污染的目标和措施,包括减少汽车有害尾气排放、减少化工类生产有害气体排放、减少烟灰粉尘等;③治理土壤和农产品的污染,为城乡居民生产绿色、质优、价廉的农副产品;④实现分类倒垃圾、密封运输、垃圾处理资源化和无害化;⑤城市园林绿化的发展目标和政策。
　　三、城市发展战略的制定和实施
　　城市经济和社会发展战略是城市发展的纲领性文件,对城市规划和经济计划具有指导作用。城市总体规划、城市经济和社会发展计划都须经过市人民代表大会审议和批准,城市总体规划还须报请上级政府乃至□□批准,城市经济计划也须报送上级政府审核。因此,有必要健全制定城市发展战略的法定程序,增强其权威性和规范性。
　　中国城市制定城市发展战略的程序,其周期需要2~5年,包括以下三个阶段:
　　第一阶段是由中共市委和市政府组织起草城市发展战略。这一阶段涉及下列几个环节:
　　一是由市委研究室、市人大研究室、市政府研究室、市政府经济研究中心等机构组成专门班子,具体组织起草城市发展战略的工作。宜由一位市委副书记亲自负责组织起草城市发展战略工作。
　　二是组织专家学者开展专题调研,对技术性、专业性较强的重大课题撰写专题报告,为城市发展战略的有关方面提供基本的意见;召开咨询会、座谈会,听取各学科专家学者对城市发展战略疑难问题的看法。
　　三是通过互联网、报纸、□□等渠道,广泛征求市民对关系到自己切身利益的事项的建议和意见。
　　四是组织市政府各职能部门讨论和确定城市发展战略相关领域的发展目标、政策和措施。
　　五是召开市委全委会,审议城市发展战略草案。着重关注对上级中□□委、政府关于本市经济和社会发展的决定、要求和指示的贯彻和落实,与周边市县经济发展的协调,本市各阶级、阶层和社会集团之间利益的平衡,长远与当前、全局与局部之间的关系,对城市发展战略的重大问题提出或确认原则性意见。
　　六是召开市政府全体会议或常务会议,审议和通过提交市人民代表大会审议的城市发展战略议案稿。
　　第二阶段是市人民代表大会审议和通过城市发展战略。
　　市人民代表大会审议城市发展战略有两个基本的功能:一是反映和协调市民中各种阶层和利益集团之间的基本利益关系;二是在人与自然的关系比较均衡、市民中各种阶层和利益集团之间利益矛盾关系比较平衡的基础上,使城市发展战略成为全体市民共同意志的体现,从而获得制定和实施城市发展战略所必要的公共权威性和强制力。
　　第三阶段是依法经过上级政府审批,取得上级政府的认可,在完成制定城市发展战略的程序后生效。
　　城市发展战略必须依法经过上级政府审批,主要目的是为了保障城市发展战略中涉及更大范围地区公民利益的事项,必须遵循和贯彻上级政府的有关规划,与上级政府规划的规定相一致。在实施经过上级政府审批的城市发展战略中,上级政府可以给予必要的财力、物力、人力、技术或信息等支持。
　　实际上,在制定城市发展战略的第一阶段,城市政府的工作部门就与上级政府的主管部门保持着及时和经常的沟通。城市政府工作部门的工作人员在了解上级政府有关规划后,在参与起草城市发展战略有关内容时,认真遵循和贯彻上级有关规划的原则精神,并且就具体问题与上级政府主管部门协商,就有关内容的规范性表述与上级政府主管部门达成一致意见,从而为城市政府发展战略在报请上级政府审批时顺利通过创造前提条件。
　　城市发展战略的实施,需要通过三方面的规划、计划来加以落实。一是城市规划,二是城市经济和社会发展计划,三是城市政府向市人民代表大会的工作报告以及各工作部门的年度工作计划。
　　第二节中国城市发展战略
　　一、中国城市发展战略的沿革
　　改革开放以来,中国城市发展战略的沿革,经历了20世纪80年代以国内生产总值增长率为主导的城市发展战略阶段、90年代注重经济增长方式转变的城市发展战略阶段、21世纪以来以科学发展观为指导的城市发展战略阶段。
　　20世纪80年代实行以国内生产总值增长率为主导的城市发展战略,有其客观的历史背景,并且起到了积极的历史性作用。“□□”严重破坏了中国生产力的发展,国民经济面临崩溃的边缘。中共十一届三中全会提出以经济建设为中心,实现了历史性转折,人民群众的生产积极性像火山般喷发出来。家庭联产承包责任制为工业提供了更多的原材料,乡镇企业异军突起,城市工业迅速恢复和发展。这些因素都有力地推动着工业化、城镇化高潮的兴起,促使以工农业总产值增长率为主导的城市发展战略应运而生。在大城市第二产业恢复和发展的基础上,第三产业也开始蓬勃发展,原有的工农业总产值逐步为国内生产总值所取代。以国内生产总值增长率为主导的城市发展战略,对20世纪80年代中国实现国内生产总值翻一番,形成沿海开放城市带动其他地区经济发展的新格局,起到了积极的历史性作用。
　　随着生产和消费对各类资源需求的急剧增加、国际市场竞争的压力、主要受技术水平限制未能充分利用能源和资源导致环境污染加重等原因，以国内生产总值为主导的城市发展战略逐渐显现出粗放型经济增长方式的局限性,占用地过多，能源浪费,资源消耗大。中共中央及时提出转变经济增长方式的历史性任务,促使城市发展战略从以国内生产总值为主导向以集约型经济增长方式为主导转型。对企业和城市来说,粗放型经济增长方式主要靠增加生产要素的数量来发展经济，而集约型经济增长方式则主要靠科技加管理提高生产要素的效用来发展经济。注重经济增长方式转变的城市发展战略,要求企业和城市政府严格控制用地规模,提高土地的使用效益;千方百计降低企业生产的成本,降低城市政府管理成本,削减不必要的财政支出,尤其是政府行政管理费用的支出;向科技和管理要产出、要效果、要经济效益。这个新战略的主要特点是:在速度与效益的关系上,从单纯追求产值忽视经济效益,转到在提高经济效益的基础上追求速度;在扩大再生产外延和内涵两种方式的关系上,从以外延为主、粗放的发展为主,转到以内涵为主、逐步实现集约的发展为主。注重经济增长方式转变的城市发展战略,使中国在20世纪90年代提前实现了国内生产总值翻两番的目标,开创了由中心城市、中小城市带动各类经济区所形成的东部、中部、西部经济联动发展的局面。
　　中国进入21世纪以来,工业快速发展导致环境污染呈现加重趋势;城乡居民生活水平提高需要消耗更多的能源和资源,中国人均能源和资源匮乏的矛盾日益突出;市场经济发展中一部分社会群体收入偏低,生活困难,某些民生问题突出;生产力发展到一定水平,工业反哺农业、城市支持农村和协调地区之间的平衡发展提上议事日程。面对这些新的问题和挑战,原有的注重经济增长方式转变的城市发展战略难以完全有效地应对;而以科学发展观为指导的城市发展战略能够较好地回答和解决中国城市发展所面临的这些新问题和新挑战。
　　以科学发展观为指导的城市发展战略是以人为本的城市发展战路。在明确社会主义的城市发展战略根本目的方面,科学发展观一方面继承了党和政府为人民服务的优良传统,另一方面从生产力发展新的水平出发,提出尊重作为人民组成部分的每位公民的权利、需要和全面发展。坚持以人为本,就是要坚持在全国人民根本利益一致的基础上关心每个人的利益要求,体现社会主义的人道主义和人文关怀,满足人们的发展愿望和多样性需求,尊重和保障人权。①
　　以科学发展观为指导的城市发展战略是把城市经济发展作为第一要义的战略。在生产力层面，一方面规划和建设具有先进科技水平的主导产业,另一方面处理好各类产业的比例关系。在生产关系层面,通过以公有制为主导、多种所有制经济并存的产权结构,充分调动劳动者的生产积极性,并且形成灵活多样的劳动组合;在交换关系方面,让市场在资源配置中发挥基础性作用。在上层建筑层面,城市政府通过实施必要的公共管制,包括城市规划、环境保护、社会治安、交通管理等;城市的公共服务机构通过提供公共服务,包括基础设施、教科文卫体和社会保障等方面,为企业生产创造一个良好的外部环境。
　　以科学发展观为指导的城市发展战略是城市全面发展的战略。在城市发展中,要全面推进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设。在以往的城市发展战略中,政治建设方面的内容是在城市社会发展战略中进行论述的。而以科学发展观为指导的城市发展战略,对以坚持和改善党的领导、健全人民代表大会制度、公民参政为基本内容的政治建设,对经济、政治、文化、社会四个方面建设之间的协同关系,给予了更大的重视和更多的规划。在条件成熟时,有必要与城市的经济发展战略、文化发展战略、社会发展战略并列,单独制定城市政治发展战略。
　　以科学发展观为指导的城市发展战略是城市协调发展的战略。科学发展观为城市协调发展的战略定下了基调,即统筹城乡发展、区域发展、经济社会发展、人与自然和谐发展、国内发展和对外开放。对城市尤其是大城市来说,统筹城乡发展,在用地方面保持耕地面积基本稳定与适度占用耕地之间平衡的前提下,一方面主要依靠农村自身努力,靠城市支持农村,推进农村地区现代化,另一方面通过农村地区现代化，来解决中心城区第二产业和人口过度密集的弊病。对设区的市来说，统筹区域发展,包括减少重复投资和建设、发挥公共服务设施跨区服务的规模效益、解决交界地段公共管制缺位问题等。对沿海城市和大城市来说,对外开放不仅指产业、旅游等对外开放,还包括对长期居住的外籍人士开放及其服务和管理新问题。
　　以科学发展观为指导的城市发展战略是可持续发展的战略。根据《里约热内卢宣言》给可持续发展所下的定义,它是指当代人在满足生存需求时,不危及后人选择他们的生活方式及满足需求的可能性。可持续发展,应理解为是人类保护和合理利用自然界,有利于自然界和人类社会的可持续发展。城市的可持续发展战略,是由自然界对人类社会的决定作用、经济发达与环境脆弱的基本矛盾、中国人均资源极为匮乏这三方面原因所决定的。城市可持续发展战略包括保护自然界和生物多样性,大力研究和使用科学技术,更充分地利用能源和资源,节约使用能源和资源,防治污染,垃圾收集、清运和处理的无害化、资源化,发展循环经济等方面的内容。
　　二、中国城市发展战略的依据和原则制定中国城市发展战略的依据有:
　　1.国家和上级政府的生产力布局等规划
　　对城市发展战略来说,国家和城市所在地区的各类规划是全局,城市发展战略作为局部,理应服从全局。科学确定城市主导产业的重要依据是国家和上级政府的生产力布局规划。尤其是与自然资源开发相联系的主导产业,更应与国家和上级政府的生产力布局规划相一致;知识和技术密集型产业,多数遵循国家和上级政府的生产力布局规划,少数自然成长起来的也需要与国家和上级政府的生产力布局规划经历互动过程,取得国家和上级政府的支持;具有中国传统优势的产业、技术上具有领先优势的产业、高新技术产业等，应该从世界经济地域分工出发,科学定位，领先一步,做大做强主导产业。国土规划是城市土地开发和利用的重要依据,应服从国土规划关于保护耕地、对城市建设用地实行总量控制、控制各类用地比重、防止土地沙漠化或盐碱化等规定。国家和上级政府的环保规划是城市生态保护战略的首要依据。城市所处的自然环境是更大范围自然界的组成部分,只有服从国家和上级政府环保规划,与周围市县相互协同,才能保护好城市生态环境。国家和上级政府的能源、流城治理、交通、通信、防灾规划是城市基础设规划和建设的重要依据。城市各类基础设施网络是国家和城市所属地区的基础设施更大网络的组成部分,必须服从各类基础设施更大网络优化功能与结构的需要，与它们相衔接,才能合理定位城市各类基础设施的功能与结构。
　　成的城市体系
　　2.由市场在资源配置中发挥基础性作用与政府调控相结合面形城市体系的形成,主要靠市场在资源配置中发挥基础性作用,而不
　　.202生活主体的公民,受市场机制的作用有权利自由流动;另一方面,政府是靠政府制定的城市体系规划,其依据是作为城市生产主体的企业和可以通过经济手段对企业和公民的流动进行必要和适当的调控,通过行政手段对公民的流动进行必要的管制(例如对农村户籍转为城镇户籍,国家实行“小城市全面放开,中等城市适度放松,大城市予以限制”的方针),以此引导城市体系遵循政府的城市体系规划而健康发展。
　　3.自然地理、经济地理和人文地理条件
　　自然地理是经济地理、人文地理的基础,可以说,城市的类型和规模大小主要是由自然地理决定的。在影响城市形成和发展的自然地理各种因素中,首要的是江河湖泊。它孕育着城市赖以生存的供水、农业和航运。其次是平原。平原多半是由河流冲积而成的,尤其是在下游入海口的三角洲。它有利于农业、运输、居住和手工业、工业的发展。第三是气候。冷热干湿交替而适度的气候,影响着人口的流向和城市的密度;比较极端的气候则不利于人类生存。第四是植被。土壤、降水和气候影响着植被。自然植被较好和人工植被较易存活的地区较适合人类居住,城市密度随之较高。第五是沿海。在经济全球化的今天,沿海更加成为城市发展的有利条件。经济地理条件包括矿产资源、可利用的交通条件(包括铁路、公路、航运、海运、航空等)、靠近市场区、传统的产业优势、第二产业间互补优势、第三产业对第二产业的便利条件等。一般来说,城市的经济发展应有利于充分、合理地利用城市所在地区拥有的资源。资源的概念是广义的,既包括矿产资源、土地资源、森林资源等,也包括旅游资源、技术资源等。人文地理条件包括劳动力的传统优势、人口年龄结构、人口文化结构、人口就业结构、人口收入结构、人口消费结构等。
　　4.城市经济和社会发展水平的现状
　　要准确把握城市经济和社会发展水平的现状,必须通过大量的调查研究,获取城市系统内部与周围地区的情况信息,建立城市战略资料库或城市信息系统。②这种现状信息主要包括产业现状信息、基础设施现状信息、人口现状信息。
　　5.城市能源、资源和自然环境的客观条件所构成的对城市产业和人口的承载力
　　城市的能源、资源和自然环境所构成的承载力作为供给方,而城市的产业和人口作为需求方,它们之间的关系是基本平衡的,供给方有所结余并可持续发展,是比较理想的状态。
　　制定和实施城市发展战略的原则是对城市发展战略所涉及重大关系的科学认识,体现了制定和实施城市发展战略的指导思想,反映了制定和实施城市发展战略的基本方法。制定和实施城市发展战略的原则主要有如下几点:
　　第一,实事求是。在制定和实施城市发展战略中坚持实事求是的原则,其内涵是从实际出发,科学地论证城市发展战略在主导产业、产业结构、基础设施、共服务、城市布局、人民生活等方面的目标、措施和步骤,并且在实施城市发展战略中按照客观规律办事。
　　第二,始终抓住主要矛盾。城市发展战略的主要矛盾是城市的主导产业。始终抓住城市发展战略的主要矛盾,涉及科学确定主导产业的类别、个数和特色,主导产业及其企业科学经营和政府适当扶持,主导产业与城市内外配套产业的关系,具有前瞻性地识别和培育新的主导产业,从而为主导产业转换提前做好准备等。
　　第三,统筹兼顾城市发展战略各组成部分关系。城市科技发展战略是城市发展战略的先导和关键。科技引领未来,城市经济发展战略有赖于城市科技发展战略提供先进的科技支持。城市科技发展战略的主要任务是使城市主导产业的产品在科学技术方面始终处于同行业的领先水平。城市科技发展战略同时具有为配套产业、共同产业解决技术难关的使命。经济发展战略是城市发展战略的基础和主体。城市科技发展战略是为经济发展战略服务的,城市科技发展战略的成效主要体现在促进城市主导产业以及经济发展上。城市社会发展战略和城市文化发展战略也有赖于城市经济发展提供物质基础和资金支持;城市社会发展战略是城市发展战略的动力和目的;城市文化发展战略是城市发展战略的支撑和保障;城市生态保护战略是城市发展战略的前提和条件。它一方面使经济发展获得可持续利用的自然资源,另一方面使社会发展具有适合人类生存和繁衍的自然环境。
　　第四,长远目标与分期实施相结合。城市发展的长远目标,是指城市发展基本方面的目标要有科学性、前瞻性,要远大,经得起历史的检验。分期实施是指根据城市生产力发展水平和城市政府财力的许可，分阶段地实现城市发展战略基本方面的各项目标。分期实施要求坚持长远目标不动摇,量力而行,注意不同阶段目标之间的衔接。
　　第五,法制化。城市发展战略所指导的城市总体规划已经实现了法制化;它所指导的城市经济和社会发展计划,也由法律规定必须经过城市人大审议和通过,并且经过上级政府批准。城市发展战略至今尚未实现法制化,中国尚未制定《中华人民共和国城市发展战略法》,未对城市发展战略赋予法律地位，而(中华人民共和国城乡规划法》则对城乡规划赋予了法律地位。城市发展战略法制化有两个基本的前提和条件:一是城市发展战略纲要以及城市发展战略的基本组成部分,包括城市经济发展战略、城市社会发展战略、城市科技发展战略、城市文化发展战略和城市生态保护战略等,都必须经过城市人民代表大会的审议和通过;二是城市发展战略纲要以及各组成部分的发展战略,必须分别经过上级政府或主管部门批准才能生效。
　　三、中国大中小城市发展战略的特点
　　新技术对传统的主导产业进行技术改造,并且着力打造运用高科技的民生产总值的比重看,目前伦敦为77%,东京约为70%,组约约为的功能。③大城市在制造业方面主要应大力发展先进制造业、运用高其中某些主导产业之间有较强的互补性和协同性,可以放大主导产业重,使第三产业的比重在国内生产总值中占大部分。从第三产业占国新主导产业。④在产业结构方面,大城市应该率先扩大第三产业的比般是综合性城市,所以,应注意主导产业之间的互补性和协同性。如果主导产业和中小城市的科技研究。②大城市往往有多个主导产业，一特点。以下仅就中国城市发展战略在内容方面的某些特点进行分析技产业化方面,瞄准国际先进水平,引进、吸收和自主创新,引领大城市的大城市发展战略在内容方面的特点有:①在科学技术研究和科技中国大中小城市发展战略在内容、制定和实施等方面,具有各自的78%,中国香港约为87%。①在第三产业中,尤其注重发展金融业、物流业、交通运输业、咨询业、市场调查业、教育、文化产业等。⑤大力培育和完善各种生产要素市场。包括资本市场、生产资料市场、技术市场、土地市场和劳动力市场等。⑥建设和健全交通类基础设施，包括机场、火车站、码头、长途汽车站、铁路、速公路、公路、轨道交等,发挥大城市作为区域□□通枢纽的功能。⑦与产业功能和地理条件相吻合,建设标志性建筑和景观地区。⑧带动周围中小城市发展。
　　中等城市发展战略在内容方面的特点有:①科学确定一个或若干个主导产业。在工业化时期,主导产业多数属于第二产业,在后工业化时期，属于第三产业的主导产业有增加的趋势;②在优先扶持为本市主导产业服务的配套产业前提下,积极发展为大城市主导产业服务的配套产业;③在产品总装、部件集成、零件生产的产业链、技术转移、生产要素市场、交通电信供电网络、医疗网络等方面,发挥中等城市在大小城市之间的桥梁作用;④在城市发展前期,根据产业和居住的科学布局,适度占用农地,适度进行外延型发展;在城市发展后期，严格限制占用农地,控制城市市区用地规模,主要发展集约型城市经济;⑤与国家和省级水利工程网络相衔接,建设和管理跨地区的水利工程,发挥其灌溉、防洪、航运、发电等综合功能;⑥与国家和省级交通网络的航空、铁路、高速公路、公路、长途汽车、航运相衔接,建设、经营和管理地区□□通枢纽和旅游集散中心,包括高速公路、公路、航运等设施;⑦为当地主导产业服务,建设和办好若干所高等、中等职业技术学校;⑧建设服务。和管理较大规模的文化、体育设施,为本市和周围的县、县级市居民小城市发展战略在内容方面的特点有:①把抓好农业生产放在政府各项工作的首位,用农业现代化推动第二、三产业的发展;②高度重视、大力推进农业科技服务工作;③在第二产业方面,优先发展支农工业和农产品加工业;④在第三产业方面,优先发展商业,搞活农产品市场;⑤建设和管理自来水厂,为本市和周围乡镇的居民服务;⑥建设和管理垃圾处理中心,实现垃圾处理的无害化、资源化;⑦建设和管理医院、图书馆、文化馆、博物馆等,为本市和周围乡镇居民服务;⑧保持当地建筑的地方特色和传统风貌。
　　小城镇发展战略在内容方面的特点有:①在加工当地有特色的农产品基础上,形成主导产业。大力发展具有地方特色的城镇工业。小城镇工业的发展必须以发挥地方的资源优势和满足地方的需要为出发点;①②坚持土地向专业户集中、工业向园区集中、住房向新村集中的基本方针,稳步推进农村现代化;③小城镇的城市规划要讲科学;④通过上级财政补助一些、集体经济承担一些、农民付费筹集一些,筹集小城镇基础设施建设资金,用于修建道路和桥梁、建设自来水设施、普及沼气设备、有机肥料处理设施等;⑤坚持保护生态平衡与防治污染相结合的方针,一方面,把种植经济作物、防止水土流失、小流域治理、水利工程等结合起来,另一方面,重点防治水污染、土壤污染和固体废物污染;⑥在国家、省级、市县、乡镇四级财政共同分担下,逐步提高乡镇综合医院医务和设备水平,保障居民的常见病、多发病得到及时、有效的治疗;⑦将扶助居家养老、养老院照料孤寡老人和专业化社会服务相结合，建设小城镇养老体制;⑧保障中小学义务教育，发展公益性幼儿教育。
　　第三节中国特色城市化战略
　　一、城市化的含义、衡量指标和类型
　　城市产生于原始社会向奴隶社会的过渡时期,但城市化却是工业革命的产物。它同古代社会城市发展的主要区别在于:古代社会由于是农业社会，人类的生产和生活主要在农村;而在工业革命以后,人类的生产和生活主要向城市集中。作为这种社会现实的反映,西班牙工程师塞德于 1867年在他的《城市化基本理论》一书中,首次提出“ur- banization”即“城市化”的概念。
　　当前,城市化作为一种影响人类社会发展的客观社会经济现象已被人们所接受。城市化作为一种影响极为深广的社会经济变化过程，包括以下几层含义:
　　首先,城市化是一个动态过程,而不是一个静态结果。城市化是一个历史范畴,是由社会经济发展的客观规律决定的,人们既不能从根本上阻止它的进程,也不能改变它的进程,使它超越某些必经的阶段。此外,同一个国家和地区在不同时期的城市化进程会表现出不同的特点，而不同国家和地区由于其所处的社会、经济、文化和地理等条件的不同,在同一时期所表现出来的城市化进程也是不同的。尽管城市化是一个动态的过程,但人们在分析研究城市化进程某一阶段的具体特征时,还必须借助某些量测城市化水平的相对稳定的静态指标。
　　其次,城市化涉及的领域和包含的内容不是单一的,而是多元的，包括有形的城市化和无形的城市化。①有形的城市化也可以称为物化的城市化,具体表现在:②人口城市化,即乡村人口向城市集中,城市数量增加,城市密度加大,城市规模扩大,从而使城市人口逐步增加,城市人口占总人口的比重逐步提高的过程;非农产业城市化,即第二产业第三产业在空间上向城市集中从而引起产业结构优化升级的过程,这是人口城市化的基础;地域城市化,即乡村地域转变为城市地域以及城市地域内部级差性转化的过程。无形的城市化是指生活方式、精神意识上的城市化,具体表现为:农村意识、农村行为方式、农村生活方式转变为城市意识、城市行为方式、城市生活方式的过程;城市居民逐渐脱离固有的乡土式生活态度、乡土生活方式,采取城市生活态度、城市生活方式的过程;城市生活方式不断向乡村地区扩散的过程。
　　最后,城市化是城市在社会经济生活中逐渐占据主导地位的过程，因而是城乡关系转型的过程。工业革命的开端是城市化的起点。在工业革命之前漫长的农业社会中,城乡关系是典型的城市乡村化,而在工业化时代,是乡村城市化。②
　　综上所述,城市化是一个动态过程,是人口、非农产业、地域城市化的过程,是意识、行为方式、生活方式城市化的过程,是城市在社会经济生活中逐渐占据主导地位从而引起城乡关系转型的过程。
　　城市化的发展受多方面因素的制约和影响,其中农业发展是城市化的初始动力,农业是城市化的基础;工业化是城市化的根本动力;第三产业是城市化的后续动力;市场化是城市化的直接动力;制度安排和变迁对城市化有推动和阻滞作用;世界人口剧增也是推动城市化发展的重要因素。
　　城市化的衡量指标有:城市化的水平指标,即城市人口占城市所在地区总人口的百分比;城市化的速度指标,即城市人口占总人口的比重在若干年内平均每年增长的百分点;城市化的质量指标,即反映市民生活水平的一系列分类指标体系。
　　根据不同的标准,可以对城市化作不同的分类。
　　以产业和人口的流向为标准,可以分为集中性城市化和分散性城市化。集中性城市化指产业和人口一方面主要向城市中心区域聚集，另一方面过度地向大城市集中,它发生在城市化的早期和初级阶段。分散性城市化指产业和人口一方面从大城市中心区域逐步向郊区和农村分散,另一方面从大城市逐步向中小城市和小城镇分散。只要这些职能部门外移的利益足以补偿其外移的损失及外移成本,它们就会向城郊地区大量移动。③在城市化的中期和中级阶段,分散性城市化主要表现为产业和人口向大、中城市的郊区分散和向中、小城市分散;在城市化的后期和高级阶段,分散性城市化主要表现为产业和人口进一步向大城市周边的农村分散和向小城镇、广袤的农村地区分散。目前中国的城市化,从总体看,处在初级阶段,主要表现为产业和人口过度地向大城市集中和向大、中城市的中心区域集中;但是在一些大城市,由于一大批工厂迁往郊区、城市中心区域建设需要引起的各类动迁和一部分较富裕家庭迁往郊区改善居住条件所推动的向郊区分散,出现了方兴未艾的势头;国家近年来作出工业反哺农业、城市反哺农村的战略决策,有利于在一部分地区率先促进城市化向中、高级阶段跨越
　　以城市化与经济发展的关系为标准,可以分为积极型城市化和消极型城市化。积极型城市化指城市化与经济发展相适应，城市化与经济发展相互促进和协调,形成经济发展与城市化的良性互动关系。消极型城市化指城市化与经济发展相脱节,可以进一步分为低度城市化和过度城市化两类。低度城市化指城市化落后于工业化。这方面比较典型的例子是20世纪八九十年代在中国东部沿海地区,乡镇企业异军突起,但是在部分地区由于小城镇发展滞后,进入乡镇企业务工的村民,他们的户籍和居住仍然留在村里。过度城市化指城市化超前于工业化。它的典型表现是大批农民进入城市却找不到工作。消极型城市化的后果一方面阻碍了经济的健康发展,另一方面干扰了与经济发展相适应的城市化正常步伐。
　　二、中国特色城市化战略应坚持的原则
　　国内外的实践证明,城市化的顺利发展,在很大程度上取决于城市化战略的正确与否。所谓城市化战略是指实现城市化的动力、机制、原则和方式,所要解决的是怎样实现城市化的问题。具体来讲,城市化战略的内容主要包括城市化发展模式的选择、城市化类型的选择、城市化动力和实现机制的选择及城市发展方式的选择。不同的城市化道路、不同类型的城市化发展模式会产生极不相同的经济社会效果。世界各国城市化发展的历史经验表明,走什么样的城市化道路,怎样实现城市化,是决定城市化快慢和成败的关键。只有选择合理的城市化战略,才能更快更好地实现城市化,避免或减少“城市病”、农村凋敝、城乡差别扩大、城市剥削农村、城乡对立等社会问题的发生，促进工业化和社会经济的健康发展。
　　中国过去走的是一条由政府发动和推进、忽视民间力量、排斥市场作用的城市化战略,是一条不适应工业化要求、严格限制城市尤其是大城市发展的城市化道路。西方发达国家走的是城市化与工业化基本同步、先是集中型城市化、后转向分散型城市化、通过市场机制主要由民间推进实现的城市化道路。虽然在工业化的同时成功地实现了城市化,但也付出了相当大的代价,曾经导致了尖锐的城乡对立,产生过严重的“城市病”。第二次世界大战以后,不少发展中国家走过的过度型城市化的城市化道路,城市化超越工业化和经济发展水平,牺牲了农业和农村,也造成严重的“城市病”,中国更是要避免重蹈覆辙。中国人口多、底子薄，发展很不平衡,推进城市化的同时还要实现经济增长、社会发展,解决人口众多、资源紧缺、环境脆弱、地区差异大等许多问题和矛盾。再加上当前已进入了知识化、信息化、全球化时代,因此,中国必须采取新的有中国特色的城市化战略。
　　中国应按照循序渐进、节约土地、集约发展、合理布局的原则,积极稳妥地推进城市化。具体地说,中国特色城市化战略应该坚持以下原则:①
　　第一,城市化的速度要适度,实现城市化与工业化、现代化适度同步发展。从城市化发展模式的选择方面来看,中国特色城市化战略要全面考虑经济社会发展水平、市场条件和社会的可承受程度,既要纠正中国过去城市化滞后的缺陷,又要防止部分发展中国家出现的过度城市化的偏差,力求实现城市化与工业化和现代化的适度同步发展。要在促进城市发展的同时,注意农村经济和乡村建设的发展,要统筹规划城乡建设,加强城乡经济的交流和互动,通过城市化促进城乡经济一体化。只有这样,城市化才能适应工业化的要求,有效发挥促进工业化的作用,真正使工业化与城市化相辅相成、互相促进;也才能为农业、第三产业和经济知识化、信息化的发展创造更有利的条件,使中国落后的二元经济结构转变为同时实现现代工业化和城镇化的先进的一元现代化结构。
　　第二,合理、集约利用资源,分类引导人口城市化。人多自然资源少是中国最基本的国情,推进城市化必须坚持节约和集约利用资源。随着城市化发展,中国的土地、水资源、能源等资源越来越紧张。如中国近年来土地城镇化的速度大大快于人口城镇化的速度,导致越来越多的农民耕种越来越少的土地,加大了解决“三农”问题的难度。因此,推进城市化健康发展,一要严格控制土地占用,不能以大量占用土地等资源为代价推进城市化,坚持保护环境和保护资源的基本国策,坚持城市化发展与人口、资源、环境相协调,切实保护好生态环境和历史文化环境,走可持续发展、集约式的城市化道路。二要分类引导人口城市化。对临时进城务工人员,继续实行亦工亦农、城乡双向流动的政策,在劳动报酬、劳动时间、法定假日和安全保护等方面依法保障其合法权益;对在城市已有稳定职业和住所的进城务工人员,要创造条件使之逐步转为城市居民,依法享有当地居民应有的权利,承担应尽的义务;对因城市建设承包地被征用、完全失去土地的农村人口,要转为城市居民,城市政府要负责提供就业援助、技能培训、失业保险和最低生活保障等。鼓励农村人口进入中小城市和小城镇定居,特大城市要从调整产业结构的源头人手,形成用经济办法等控制人口过快增长的机制。
　　第三,坚持大中小城市和小城镇协调发展,形成合理的城市化空间格局。从以城市数量、规模和空间布局结构为标准划分的城市化类型的选择方面来看,由于中国人口众多、地域广阔,不能只搞集中型的大城市化,不可能让大部……分人都集中到大城市;由于小城镇缺乏规模效益和集聚效益,也不能只实行分散型的小城镇化。因此,中国特色的城市化在城市化类型上,只能选择集中型与分散型相结合、据点式与网络式相结合、大中小城市与小城镇协调发展的多元化的城市化。也就是说，大中小城市和小城镇在数量上要结构合理,在空间上要布局恰当,要把城市群作为推进城市化的主体形态,逐步形成以若干城市群为主体,其他城市和小城镇点状分布,永久耕地和生态功能区相间隔,高效协调可持续的城市化空间格局。只有形成合理的城市体系和空间布局,才能更好地发展城市之间、城乡之间的经济联系,完善城市功能,发挥城市群和城市网的群聚效应、大中城市的辐射带动作用、小城镇的农村经济和文化中心的作用,在大幅度提高城市化水平的同时消除或减少“城市病”,促进城乡经济的协调发展,逐步改变城乡二元结构。
　　第四,走市场推动、政府导向的城市化道路,健全城市化发展的体制机制。中国现在已经由传统计划经济体制转换为社会主义市场经济体制,市场已经在资源配置和社会经济运行中发挥着基础性作用,所以中国特色的城市化战略在动力和实现机制上,既不能走中国的老路,又不能照搬外国的模式,只能选择由市场推动、政府导向、政府发动型城市化与民间发动型城市化相结合、自下而上城市化与自上而下城市化相结合的方式。也就是说,要通过市场实现城市化过程中各种资源的有效配置,各种资源向城市的流动和聚集,企业和产业在城乡的分布，城镇的建设和繁荣,要更多地发挥市场机制和民间力量的作用,同时，要发挥政府的宏观调控作用。具体地说,政府应对市场竞争进行必要的干预,做好城镇的布局和规划,健全法制和社会保障,制定和实施国家城市化战略和公共政策,建设区域基础设施,改善城市环境,提供公共服务设施,引导城市化与市场化、工业化互动发展。为了健全市场推动、政府导向的城市化发展的体制机制,要深化改革,研究制定适合中国国情、符合社会主义市场经济规律的政策措施和体制机制，营造城市化发展的良好环境。
　　第五,实现城市发展方式的多样化和合理化,提高城市综合承载能力。从城市发展方式的选择方面来看,由于过去中国的城市建设主要靠政府投资,资金来源和渠道单一、政府财力有限,再加上不合理的投资管理体制又使得投资效益低下,因而城市建设资金严重缺乏，极大地限制了城市综合承载能力的提高;与粗放型或外延型为主的经济增长方式相适应,中国以往的城市建设也是以外延式为主,即使城市在空间范围、人口数量、房屋建筑等方面有所增加,但往往建设质量差、水平低,城市基础设施缺乏、落后,集约化水平低,城市功能不能充分有效发挥;各级政府一方面对城市的数量、规模严格限制,另一方面对城市建设和管理又存在放任自流、缺乏合理规划和科学规范管理的倾向。这些都不利于城市本身的发展。在城市化过程中不同程度出现的这样或那样的“城市病”,是政府无力也不敢积极推进城市化的原因之一,结果使得城市化步履艰难。因此,中国特色城市化战略在城市发展方式上,必须选择多样化和合理化的方式。具体地说,城市建设资金来源和渠道要多元化,除了各级政府加大投资之外,鼓励农民集资建城,可以采取批租土地、有偿转让土地使用权、合资开发、发行债券、投资、贷款等多种形式和途径,吸引和筹集更多包括公有、民有、外资和农民的资金,用于城市建设;外延式与内涵式发展相结合，以内涵式发展为主,以提高城市综合承载能力。
　　三、构建城乡经济社会发展一体化新格局
　　城乡经济社会发展一体化是以各种经济组织和城乡居民积极发展生产为主要动力,发挥市场在资源配置中的基础性作用与政府的规划及调控作用相结合,在产业、居住、公共服务、人口素质等方面逐步缩小城乡差距的历史性过程。
　　城乡经济社会发展一体化是生产力发展到一定水平和阶段后出现的历史进程。工业革命后,欧美国家曾经历了剥夺农民、农村破产、工农业差别和城乡差别扩大的过程。在进入中等发达水平即人均国民生产总值超过5000美元后,才启动了城乡经济社会发展一体化的历史进程;到了后工业社会,经济发展达到发达水平,即人均国民生产总值超过10000美元,工农差别和城乡差别明显缩小,并且逐步实现了城乡经济社会发展一体化。
　　当前,中国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段,进入加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路的关键时刻,进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期。但是,鉴于目前中国仍处在社会主义初级阶段,应该充分认识到中国形成城乡经济社会发展一体化新格局将是一个较长的历史时期;它的核心是通盘考虑工业与农业、城市与农村的经济发展,立意是以工促农、以城带乡,目标是着力破除城乡二元结构,形成城乡经济社会发展一体化新格局。城乡经济社会发展一体化是实现工业与农业、城市与农村之间良性互动关系的需要,是加快改造传统农业的需要,是体现社会主义制度优越性的需要。
　　城乡经济社会发展一体化有三个层面:一是国家层面,即在全国逐步实现城乡经济社会发展一体化。尽管在中国实现城乡经济社会发展一体化是一个漫长的历史过程,但当前就要通盘考虑工业、第三产业与农业之间以及城市与农村之间的协调和互动式发展,实行以工补农、以城带乡,加快改造传统农业,走中国特色农业现代化道路,着力破除城乡二元结构。二是省级行政区域层面。中国一部分省级行政区域由工业化和城市化所带动的城乡经济社会发展一体化进程,已经走在全国的前列。省级行政区域层面的城乡经济社会发展一体化,其基础是市县层面的城乡经济社会发展一体化。三是市县层面。包括直辖市、地级市、县级市、县范围内的城乡经济社会发展一体化。这是城乡经济社会发展一体化战略研究的重点。
　　直辖市、一部分经济比较发达的地级市和县级市有条件率先逐步实现城乡经济社会发展一体化。把城乡经济社会发展一体化作为制定城市规划、经济和社会发展计划重要的指导思想,是实现城乡经济社会发展一体化的前提。尽快在城乡规划、产业布局、基础设施建设、公共服务一体化等方面取得突破,促进公共资源在城乡之间均衡配置、生产要素在城乡之间自由流动,推动城乡经济社会发展融合。
　　在以城乡经济社会发展一体化为目标制定和实施城市规划方面，第一涉及产业布局规划。城市市区主要发展第三产业;应把城市需要保留的大部分第二产业有计划地向郊区转移,郊区的第二产业也应不断提高科技水平;郊区农业要向现代农业转型,并且要不断提高加工农产品的附加值。第二涉及城镇体系规划。居住区布局是城镇体系最重要的方面。在大城市,城镇体系包括市中心区、卫星城市和小城镇三个层次;在中小城市,城镇体系包括中心城区和小城镇两个层次。第三涉及交通体系规划。从市内交通看,大城市可采取轨道交通承担长距离客运与公交车辆承担区域客运相结合的模式;中等城市可采取公交车辆的长距离客运与区域客运相结合的模式,逐步形成城乡公交资源相互衔接、方便快捷的客运网络。第四涉及基础设施布局规划。要逐步健全城市郊区的道路、桥梁、供排水、供电、供气、垃圾收集和处理等设施和体系。第五涉及商业、饮食业等生活服务业的布局规划。建设卫星城市(县和县级市)、小城镇、行政村三级商业、饮食业等生活服务业网点。第六涉及教科文卫体公共事业布局规划。在教育、体育领域建设卫星城市(县和县级市)、小城镇两级服务网络,在科普、文化、卫生领域建设卫星城市(县和县级市)、小城镇、行政村三级服务网络。
　　在以城乡经济社会发展一体化为目标制定和实施城市经济和社会发展计划方面，第一涉及第一、二、三产业及其产业内部各行业的发展计划,尤其是重点发展的若干行业的发展计划;第二涉及在五年和年度内逐步有计划地缩小城乡差别的各项经济和社会发展的指标;第三涉及根据产业的规划和政策,对重点扶持、一般鼓励、允许发展和限制发展的产业,对各种经济杠杆实行协同性的协调;第四涉及根据五年和年度内的经济和社会发展计划进行投资项目的立项审批。
　　城乡经济社会发展一体化的主要动力是产业一体化。统筹城乡产业发展,优化农村产业结构，发展农村服务业和乡镇企业,引导城市资金、技术、人才、管理等生产要素向农村流动。在大城市与郊区实现城乡一体化方面,作为其主要动力的产业一体化有三个基本途径:一是在市区主要发展第三产业和都市型工业;二是在郊区发展高新技术、无污染、用地面积较小、技术或资本密集型的第二产业,积极发展为农业生产和郊区居民生活服务的第三产业;三是逐步实现郊区农业现代化,包括实现农林牧副渔的机械化和科技化、更大程度就地实现农产品的深加工两个方面。
　　根据城市化的规律以及中国的国情,在大城市实现适度的郊区化，是中国大城市与郊区实现城乡经济社会发展一体化的重要途径。郊区化是逆城市化的两种基本形式之一。美国地理学家布赖恩·贝里(Brain Berry)于1976年首先提出了逆城市化概念。①逆城市化的另一种基本形式是产业和人口向农村分散。郊区化也有两种类型,一种是从城市核心向外自然扩展,其推动力是商业性利益和消费偏好;另一种是通过整个社区或郊区新城自上而下设计形成的自城市中心向外的有规划的扩展。①这两种郊区化其实质分别是大城市市区的产业和人口向郊区分散和郊区自身在工业化、第三产业发展推动下的城市化生长。之所以提出在中国的大城市实现适度的郊区化,是鉴于中国人口多,必须确保耕地面积底线的基本国情。由于人口多,导致人口向大城市流动、人口向郊区分散的压力都会很大,对这两方面都有必要加以节制;由于耕地面积底线事关中华民族长期发展的战略利益,因此有必要在确保全国耕地面积底线对大城市的最低要求与适度郊区化对占用耕地的上限之间寻找平衡点,有条件的地方通过开发新的耕地,缓和适度郊区化需要占用耕地的矛盾,无疑是最佳选择。适度的郊区化需要做定性和定量的研究。在定性研究方面,主要是在城市总体规划中确定城镇化与农业地区的分界线和范围。在定量研究方面,涉及国家控制耕地面积的战略要求对一个城市保持耕地面积所规定的底线标准;涉及一个城市发展主导产业的个数和规模,以及由主导产业数量所决定的配套产业、共同产业和人口规模需要占用耕地面积,与国家对该城市保持耕地的要求之间的最佳平衡点。