《市政学（0292）》贾玉红JYH

5、 第三章 市政职能

　　市政职能,是城市政府职责和功能的总称,它一方面反映了城市政府的法定职责,另一方面体现了城市政府的作用。随着生产力的发展，城市政府的职能呈现出逐渐扩大的趋势。在社会主义市场经济条件下,如何科学合理地界定城市政府的职责和功能,直接关系到城市政府管理的绩效和城市的兴衰。在城市发展过程中,根据经济和社会发展的需要,及时有效地调整市政职能范围和内在结构,实现城市政府职能的转变,建立科学的市政职能体系,是城市社会经济体制和行政改革的重要内容,同时也是市政学研究的重要课题。
　　第一节市政职能概述

　　一、市政职能的含义
　　一般说来,市政职能是指城市政府在城市公共管理过程中依法履行的各项职责和功能的总称,是城市政府管理活动的基本方向。
　　政府概念在中国的现实语境中有广义和狭义之分,城市政府中的政府通常是指狭义上的政府,即城市人民政府或城市行政管理机关。作为一个城市的人民政府,又具有双重职能。首先,作为一级地方政府,城市人民政府是中央人民政府的执行机关,承担着一定的国家职能;其次,作为城市人民代表大会的执行机关,城市人民政府又具有一定的地方职能。所以,市政职能同样也有广义和狭义之分。
　　广义的市政职能包括国家在该行政区域内的政治、经济、文化和社会管理方面的事务,是城市政府的重要职责和功能,在市政管理过程中体现为对法律、法规和上级政府决定的执行。狭义的市政职能主要是指城市政府在城市环境、城市规划、城市建设、城市服务和城市管理等方面的职责和功能,同时也包括组织本辖区的政治、经济、文化和社会活动,管理地方公共事务,为城市居民提供优质高效的公共服务。由此可见,市政职能是受中央和上级政府领导的,由法律法规所规定的,城市行政区域内国家机构尤其是行政机构统治和管理社会的各项职责的总和。
　　正确理解和把握市政职能的概念,需要注意以下几个方面的问题:(1)市政职能状况取决于一个国家的性质和城市政府在国家政权体系中的地位,不同国家的城市有着不同的市政职能。
　　(2)市政职能是历史的产物,不同历史时期的城市政府有着不同的市政职能。因此,市政职能会随着城市的发展而不断发展变化,是国家职能社会化的缩影。在不同国家和同一国家的不同历史时期,市政职能具有不同的内涵和特征。
　　(3)市政职能的主体是城市政府。一个城市的市政管理往往是该城市立法机关、司法机关、行政机关的复合行为,但在法理上和具体的管理分工中,城市政府无疑是确定、调整和实现市政职能活动的主体。
　　(4)市政职能的客体是城市公共事务。城市公共事务是地方公共事务的重要组成部分,由于人口聚居所产生的公共服务需求,造成了公共机构、公共设施、公共产品和公共服务的高度集中,因而,与其他地方行政事务相比,城市行政事务更加具有公共性质。
　　(5)实现市政职能的主要途径和方式是法制化、科学化、现代化的公共管理。政府职能的实现必须做到有法可依,按照既定的规则来进行。这就要求城市行政法规和制度必须符合科学管理规范,反映现代化的需要。
　　由于城市社会集聚了大量而复杂的城市公共事务,从而使城市规划、建设、管理和服务工作产生了规模效应,形成了现代城市政府特有的职能结构。与此相适应,市政职能也具有广泛性、服务性、规范性、自主性和多样性等特征。
　　第一，广泛性。由于城市公共事务复杂多样,分工细致,涉及城市生活的方方面面,所以,从邻里关系、社区卫生、居民福利、商业网点、公共设施到整个城市的规划和建设事务,都要纳人政府的管辖范围,从而使城市政府职能要比其他地方政府职能更加广泛多样。
　　第二，服务性。与乡村社会不同,城市市民的衣食住行等,样样都离不开政府提供的支持和援助,离不开政府或公营机构所提供的公共服务。因此，与其他地方政府职能相比,市政职能的公共服务性特征更为突出。公共服务职能也体现了城市政府的本质,服务是城市政府的天职。
　　第三,规范性。随着城市化的迅速发展,城市政府管理现代化的主要标志就是法制化和科学化,而法制化的首要任务就是将城市政府的职能范围、权责关系和政府职能实现方式纳入法治的轨道,保证各种城市事务间的相互协调和整合,做到依法循制来确定、调整和发展各项政府职能,从而确保市政职能的规范性和稳定性。
　　第四,自主性。城市政府在其职能范围内享有较大的自治权,具有自主性特征。在现代社会,城市是国家或区域社会经济、政治和文化生活的中心,在国家行政体制中发挥着独特的作用,其职能的实现也具有相对独立性。同时,城市社会自成一体,城市社会关系和城市事务也有其特殊性,无论从时间和经济上,还是从效果上来看,城市事务中的各个环节都自成体系,具有较大的独立性,适合由城市政府自主地实施管理。
　　第五，多样性。现代城市政府职能范围广、跨度大,城市公共事务结构复杂,功能多样,加之行政环境的剧烈变动和行政技术的飞速发展,以至政府在管理公共事务、实现各项职能时,不得不采用多种手段、途径和方式，以适应不断变化的新情况和新问题,保证城市政府的各项职能得到顺利实施。
　　二、市政职能的类型
　　根据不同的标准对市政职能进行分类,其意义在于正确处理执行上级政府决定与自主决定的关系,处理保障市民生存需要与提高生活
　　水平的关系,处理管制性需求与服务性需求的关系。
　　首先,按照历史线索,以各种职能产生的先后顺序为标准,可以将市政职能划分为传统职能和现代职能;其次,根据市政职能的性质和实现方式,可以把市政职能划分为防御职能和建设职能;最后,根据现代城市事务的主要内容、特点和市政管理的实际情况,可以把市政职能划分为一般职能和专门职能。
　　1.传统职能与现代职能
　　传统职能主要是指近代以前的城市政府职能,这些职能从城市政府产生初期一直延续至今,具有较强的生命力和文化再生能力。尽管其形式、内涵和规模随着城市的发展而不断变化、更新,但这些职能的公共性质至今没有大的变化。例如治安防御、道路交通、卫生健康、供水照明、住宅消防、商消费、文化教育等。这些职能主要产生在古代和近代消费型城市,各项职能都与市民生活息息相关。而现代城市经过工业化发展,绝大部分已经由消费型城市发展为集生产和消费为一体的复合型城市,所以,传统的市政职能依然保持着它的生命力,并且随着城市社会生活的复杂化而愈益发展,具有永久性、稳定性、基础性的特征。
　　现代职能主要是指第二次产业革命后,随着现代城市文明的发展而逐步兴起,并且日益显示其重要性的市政职能,如城市规划、建设管理、环境保护、产业经济和公共服务职能等。这些职能是在城市由消费型发展为集生产和消费为一体的复合型的过程中产生的,具有生产性、战略性、导向性特征,决定着城市自身的生存、发展和未来。
　　2.防御职能与建设职能
　　防御职能主要是指城市政府依法通过限制性、保护性手段,从最低限度上维持一个城市正常的经济、政治、文化和社会生活秩序,为市民提供生存和发展条件的各项市政职能。如治安消防、减灾救济、环境与资源保护、市场管理监督与调控、劳动与安全管理、食品卫生管理等。防御职能在城市发展早期曾是主导性的市政职能,在现代城市管理中依然发挥着不可缺少的重要作用。建设职能是在基本的秩序和安全得到保障的前提下,主动采取规划、组织、引导、保护、激励等措施,积极为城市居民提供更好的公共服务、更便利的生活条件、更适的生活环境、更富足的生活的各项职能，
　　展等。如经济发展、城市规划、资源开发、设施建设、文化教育及科技发
　　3.一般职能与专门职能
　　一般职能是指城市政府和其他地方政府都具有的职能,其中主要是经济职能和社会职能;专门职能则主要是指城市政府特有的或特别
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　　突出的职能,其中主要有规划、建设、管理和服务职能。一般职能和专门职能共同构成城市政府的基本职能。
　　经济职能是指城市政府利用经济、法律和行政等手段，从宏观上对城市经济进行调控、和服务,其目的是维护正常的经济秩序,促进经济的繁荣、物质的丰富和生活的优裕。
　　社会职能主要是指城市政府在社会公共服务方面的职能,目的在于维护良好的社会公共秩序,促进城市社会的良性发展,为市民提供优质高效的安全、福利、保障、科学、文化、教育等方面的公共服务。社会职能关心的重点是市民生活质量、市民素质的提高,建立完善的公共安全秩序，形成良好的社会风尚。
　　规划职能即城市政府依法制定的以土地开发、资源优化、建设布局以及经济与社会发展为主要内容的中长期发展计划,目的在于预测城市经济和社会发展的趋势,为城市建设和管理提供政策和制度依据。城市政府的规划职能主要体现在两个方面,即城市规划和城市国民经济与社会发展的中长期规划。城市规划以土地开发、资源优化和建设
　　计划部门负责编制,实质上是国民经济与社会发展计划的延销。门负责编制，目的是为了顺利发挥城市的各种功能,并把各种功能通过空间和结构设计具体地勾画成为未来蓝图。而经济与社会发展规划会、行政、财政、公共设施等各个方面,是城市政府行动的纲领,由城市以城市规模、产业结构、经济与社会发展指标为主要内容,涉及经济、社和实施,进而落实城市规划和国民经济与社会发展的中长期规划。城布局为主要内容，是一个城市长期发展的基础,由城市国土、规划等部建设职能即城市政府在城市规划的基础上,组织规划项目的建设市建设职能既是落实各项城市规划的重要环节,也是满足城市人民生活需要、完善各种公共设施和公共服务的基本手段。它从总体上可以分为城市物质文明建设和精神文明建设,两者相互依存、相辅相成,共同开辟城市发展的未来。
　　管理职能是在城市政府的各种规划项目落实以后,保证城市政治、经济、文化与社会生活秩序,维护城市能源、道路、交通、安全、市容、环境、卫生、防灾、消防等城市事务的正常秩序，对城市各项事业进行决策、计划、组织、协、控制和监督,包括决策管理、过程管理、绩效管理、法制管理等内容,目的是为广大市民提供优质高效的公共管理和公共服务。
　　服务职能又称公共服务职能,它反映了城市政府公共管理的本质。城市公共服务的主体是城市政府、公营机构和中介组织;公共服务的对象是市民和市民生活;公共服务的范围是市民个人和私营机构无法有效开展活动的公共领域。
　　三、市政职能的意义
　　城市政府管理系统主要是为了实现政府的各项职能而设立的,在这个系统内,任何法定的单位、部门和机构,都服务于政府整体职能目标的实现,在相互依存、相互作用中发挥着各自的局部功能,其目的在于有效管理城市公共事务,实现城市政府的公共目标。可以说,市政职能是城市政府管理系统赖以存在和发展的主要依据。
　　第一,市政职能是城市政府各项公共事务及其管理活动的组织化,代表了城市政府活动的基本方向,反映了城市政府行为的基本宗旨和目的。从理论上说,市政职能的范围、内容、分工、程序和目的，都从不同侧面反映着市民的愿望、要求和支持,代表了市民的共同意志和根本利益,体现了城市政治与社会制度的根本性质。
　　第二,市政职能决定着城市政府管理的范围和组织规模。城市公共事务的数量和管理质量要求,决定着城市政府的职能及其范围,而市政职能又是确立城市政府管理范围的基本依据,进而城市政府的组织规模又取决于城市政府的管理范围、管理质量和管理的现代化水平。
　　在后工业社会和信息社会阶段，市政职能中的公共行政部分,即国家机构及其编制宜保持精简、稳定的规模,而其中的公共服务部分,即公共事业单位的机构及其编制，会呈现适度扩大的趋势。
　　第三,市政职能既取决于国家和地方行政体制,又在不断地影响和改变着城市各级政府上下左右的行政关系,是中央、省和城市政府权责分工和事务分割的重要依据。在中国,市政职能执行中央政府的法律、法规和决定,如果没有地方包括城市的政府行使职能来执行中央政府的法律、法规和决定,就不可能实现中央政府对全国各地的领导。
　　第四,市政职能决定着城市财政收支占城市国内生产总值的比重。财政收支占国内生产总值的比重,取决于生产力的不同发展阶段,取决于政府为企业生产创造必要的外部条件(表现为财政支出)与向个人和企业征税(表现为财政收入)之间的平衡点。在生产力不发达阶段，政府财政相对的低收人和低支出,有利于企业多留利,从而有更多的资金用于扩大再生产。而在生产力的发达阶段,由于企业对政府所提供的生产外部条件依赖程度加深,如对基础设施、社会保障、文化教育、体育、卫生等的依赖,使财政支出增加,从而带动财政收入占国内生产总值的比重呈适度增长的趋势。
　　第五,市政职能是否科学合理,直接关系到城市政府管理的绩效和成败,关系到城市的发展和未来。从现实情况来看,市政职能的科学化和合理化程度,直接体现为管什么、怎么管的问题,它涉及政企关系、政社关系、政事关系等多方面的内容。科学合理地设置市政职能,就是要让城市政府管好该管的事,将那些管不了和管不好的事放权给其他社会组织，将有限的公共资源投入到更好地提供公共服务和促进城市和谐发展的事务中去,减少行政资源不必要的损耗,提升市政绩效,推动城市社会的健康发展。
　　四、市政职能的原则
　　市政职能的确立和调整必须遵循以下原则:
　　首先，市政职能取决于城市政府在国家行政体制中的地位。中国城市按行政级别可以分为直辖市、副省级市、地级市和县级市四类。直辖市属于省级单位,产业结构比较齐全,规模也较大,一般都是全国性的政治、经济和文化中心,通常以第二、第三产业为主,对周边地区形成较大的辐射作用。副省级市主要是以计划单列市为主,具有省级的经济管理权,其经济和社会发展计划直接纳入全国计划。副省级市一般是某一大区域内的政治或经济中心,或具有重要的战略地位。地级市受省级政府直接管辖,是具有地区性政治、经济、文化中心功能的较大城市,地级市数量众多,是当代中国城市体系的主要组成部分。近年来,县市的数量也增长迅速,县级市脱胎于县,其职能与县相似。此,不同城市在行政地位上存在着较大的差异,确立和调整市政职能必须以城市的行政地位为依据。
　　其次,市政职能取决于城市的特色和工作重点。不同类别的城市。其政府职能也有不同的侧重点,呈现出不同的运行机制,而运行机制的复杂性必然导致城市政府在职权划分、机构设置和职能实现方式上的多样化。因此,市政职能要根据不同类型城市的特点和城市管理现代化的具体情况加以确定。
　　再次，中国城市政府是城市人民代表大会的执行机关,是国家在城市设立的一级行政机关,这就决定了城市政府既要接受中央政府的统一领导，还必须担负起管理整个城市的经济、政治、文化和社会事务,履行一级地方政府的一般职能;同时还要履行城市规划、建设和管理方面的专门职能，发布决定和令,管理本区域内的各项公共事务。这些都构成了中国市政职能的主要内容。
　　最后,市政职能必须依法确立和调整。根据中国现行地方政府组织法的有关规定,城市政府的职权可以概括为:执行本级人民代表大会及其常务委员会的决议，执行□□和省、自治区人民政府的决议和命令:规定行政措施,发布决议和命令:全面领导和管理本行政区域内的经济文化建设和各行政事务;保护国家、集体和公民个人的一切合法权益;领导并监督所属各工作部门和区、县人民政府的工作,改变或者撤销其不适当的命令,指示和决议;管理其他城市公共事务，城市政府的法定职权是确立和调整市政职能的重要依据和基本规范。
　　第二节西方国家的市政职能
　　一、西方国家市政职能的发展演变
　　工业化是城市化和城市发展的基础。根据工业化的不同发展阶段,可以把西方国家市政职能的发展演变划分为前工业化阶段、工业化阶段和后工业化阶段三个阶段。
　　1.前工业化阶段
　　工业革命开始以前,城市的发展处于最初的形成阶段,其中有代表性的是18世纪中期以前的欧洲城市。这一时期的城市经济以生产技术落后、规模狭小的手工业生产力为主,人口增长缓慢,城市生活质量较低,城市规模较小,功能单一,居住和活动分散。市政职能也比较简单,往往仅限于治安、消防、公共卫生以及简单的公用设施与市政工程，如道路、路灯、上下水道等比较简单的公共管理职能。市政管理手段单一,管理方式也较为原始,有些事务和服务由于社会需求尚未形成规模,还没有从社会中分离出来,因而具有某些私人性质和宗教性质。
　　2.工业化阶段
　　工业化阶段是西方城市迅速成长的时期,大约是从18世纪后期至20世纪40年代。工业革命促进了城市的空前大发展,社会经济的各种功能进一步向大城市和城市中心区集中,城市人口不断增加,城市规模不断扩大，城市产业结构和社会结构也发生了质的变化,城市公共事务的内容急剧扩大,市政职能的范围和内涵不断发展。这一时期,随着城市规模的扩张和城市经济的发展壮大,城市地区与其他地区的差异性日益突出,城市的政治地位和经济地位日益提升,城市的自治权限逐步扩大,城市政府的行政职权相对独立出来,管理的事务和提供的社会服务范围也越来越广泛。在这个时期,市政职能大幅度增加,铺路、供水、供电、保健、住房、教育等新职能成为市政职能的重要内容，一些传统职能如治安、消防、卫生等的技术含量不断提高，以适应工业化高速发展的需要。

　　3.后工业化阶段
　　20世纪40年代,尤其是60年代以后,工业化、城市化和现代化使城市成为人类聚居的主要地区。随着发达国家城市产业结构的调整和变革,以信息和服务业为主的第三产业、以高新技术产业为主的第二产业日益兴起。一些发达国家的城市如纽约有90%的人从事第三产业，第三产业成为城市的主导产业。①交通的发展和信息技术的广泛应用,使得城市与周边地区的时空距离大幅度缩短,城市的辐射作用日益增强。这些变化使西方国家的市政职能发生了划时代的转变,其主要表现是:
　　第一,市政职能范围得以进一步扩展,不仅渗透到城市社会生活的各个领域,还辐射到周边地区,甚至在国际范围内发挥影响。一些城市政府不仅管辖城市区域,同时也统辖周边的广大乡村地区,从而出现了更高层次的城乡共治局面,这在客观上扩大了市政职能的范围。
　　第二,城市经济与社会的发展,以及经济生活和社会生活的复杂化,促使市政职能逐步向标准化、制度化和法治化的方向发展。
　　第三,市政职能的中心转向城市发展的战略规划和公共服务的提供,城市政府在规划、环境保护、社会保障、基础设施建设等方面的职能日益突出。
　　第四,市政职能开始向社会输出,谋求建立小政府、大社会的管理模式。随着政府权力的下放和职能的分化,公共管理和公共服务开始出现分散化和民营化的趋势。西方发达国家逐步倾向于以市场作为社会资源配置的手段,将一部分可以由市场提供的公共服务和公共产品转交给社会;一些公共机构也逐步从政府组织体系中分离出来,转化为企业和中介机构，公共服务向市场化的方向发展。从这个意义上来说，市政职能呈现出萎缩的特征,在一部分职能如外向经济职能、治安、防灾、环境保护、福利保健等得到进一步强化和改善的前提下,市政职能的总量则逐渐衰减。
　　二、西方国家市政职能的主要内容
　　纵观西方国家的市政职能发展历程,其职能范围越来越广泛,市政职能的法治化、科学化和现代化程度也越来越高,管理方式也由传统的以直接管理为主转化为以间接管理为主。从范围上来看,西方国家市政职能的主要内容包括以下几个方面:
　　1.规划职能
　　规划职能以土地规划和区域综合开发计划为主,是现代西方城市政府最重要的职能之一。城市政府通过履行规划职能,规定城市在一定时期内的发展战略和目标,确定城市土地开发与利用的基本原则和具体规范,协调城市的空间布局和各项建设,发挥城市的整体优势。
　　西方各国城市政府普遍重视城市规划,早在20世纪20年代,许多国家就成立了相应的规划管理机构,统筹管理城市土地的利用、城市的功能分区、产业布局,以及城市区域内的综合开发等工作。第二次世界大战以后,随着西方各国大规模城市重建工作的展开,各国广泛利用城市规划的新理论和新方法,注重解决交通拥挤、环境污染、人口稠密等城市问题。城市规划工作极大地影响了西方城市的发展,城市群、城市带、卫星城市、小区规划、城市郊区化、就业分散化等,都是城市政府通过规划职能影响城市发展取向的实际例证。
　　2.交通运输职能
　　交通运输职能是指对道路、桥梁、机场、港口等交通设施的设置和管理,制定使用这些设施的权限及其相关规定;对轨道事业、汽车运输事业、交通工具及其他运输事业的经营;制定通勤对策等职能。随着西方国家经济发达程度的提高,城市政府对城市交通运输事业的投入也不断增加,城市基础设施得到了显著的改善,促进了社会经济的发展和市民生活福祉的提高。各国在城市基础设施的资金筹措、建设以及管理方式上也都积累了大量宝贵经验。例如,美国几乎遍布全国各个城镇的公路网络建设,筹资渠道就表现出多元化的特征,既有联邦政府和州政府的财政资助,也有城市政府发行的市政建设公债和征收的特别税。伦敦等人口稠密的大城市,为了减轻中心城区的交通压力,提高基础设施的整体效率,通过收费制度和鼓励公交网络的发展等策略,改善城市交通。
　　3.社会福利与保障职能
　　社会福利和保障职能是西方发达国家一项比较重要的市政职能。在西方国家,许多城市政府都将公共政策和政府资源充分地投人到发展城市经济、城市社会福利和社会保障、提高城市就业水平等方面,以便解决因工业化、市场化和城市化带来的各种社会问题,维持和保证市民基本的生活水平。
　　在具有不同历史背景、文化传统和社会经济及政治制度,以及某些独特的社会福利政策的国家中,社会福利和保障职能存在着一定差异，但也存在某些相同的特点。总体而言,西方国家社会福利和保障职能主要体现在三个方面:
　　(1)社会保障。市民在年老、失业、疾病或者丧失劳动能力的情况下,有从国家和社会获得物质帮助的权利。社会保障是国家和社会通过立法对国民收入进行分配和再分配,对市民特别是生活有特殊困难的市民的基本生活权利给予保障的一种社会安全制度。例如欧洲的德国、瑞典等国家就建立了较为完善的老年保险、失业保险、医疗保险和残疾人保险体系。社会保障可以在一定程度上缓解社会矛盾,维护社会公平,促进城市稳定发展。
　　(2)公共福利。公共福利即是要确保所有市民获得基本的生活物品和服务。在美国、加拿大、澳大利亚和西欧各国,城市政府面向全体市民提供公共教育、文化体育设施、卫生保健等各种公共福利,如免费向全体市民提供基础教育;为高等教育提供资助,提高市民高等教育的就读能力等。这在延伸了城市政府管理职能的同时,也使市民成为最大的受益者。
　　(3)社会救济。社会救济是面向城市中的低收入者、陷于贫困、生产和生活能力等方面存在缺陷的人以及老人和儿童,提供最低的物质生活保障和相应的服务设施。包括向生活困难者、老年人、残疾人、精神病患者、儿童等提供援助、保护、救济和福利,以及以此为目的设立医疗设施、托儿所、敬养老院、残疾人康复援助救护设施等,并进行相应的管理。
　　4.文化教育职能
　　文化教育职能主要是为提高市民的整体素质和丰富市民生活,对幼儿园、中小学、市立高等学校等教育机构进行有效的政策指导,强化各种业余性、回归性的社会教育,对图书馆、博物馆、科学馆、文化馆、体育馆、美术馆等文化设施的修建、维护和管理,以及对建筑物绘画、传统技艺、名胜古迹和历史文物的保护等方面的公共服务。文化教育职能是西方国家城市政府较为普遍的一项传统职能。如在英国,根据1944年颁布的《教育法案》,城市政府设立教育主管机构,其主要职责是创办足够的学校负责对6-16岁的少年进行连续教育;管理护士和大学以外的专科或职业学校,负责成人教育和教师培训;解决青少年就业和儿童上学的交通问题等。①
　　5.公共卫生与环境保护职能
　　随着城市环境问题的日趋严重以及政府与市民公共卫生和环境保护意识的日益强烈,公共卫生与环境保护职能已成为市政职能的重要内容。西方国家城市政府的公共卫生与环境保护职能,既包括传统意义上的城市环境清洁、垃圾清除和处理,也包括噪音、废气等城市公害的管制,城市的环境规划与管理,自然资源的保护、再生和合理开发利用,环境保护科学技术的研发等方面的内容。从管理实践来看,西方各国纷纷强化公共卫生和环境管理体系,坚持可持续发展原则,建立健全公共卫生和环境保护法规,加大公共卫生和环境保护与治理的投资力度,运用科技手段解决公共卫生和环境问题。
　　6.公共安全管理职能
　　公共安全管理是城市政府的一项传统职能,内容主要包括:维护城市社会治安，保障市民的生命财产安全,预防和打击各种形式的犯罪,保护城市公共设施,管理、控制公众集会,维护公共交通秩序，防灾、救灾(火灾、水灾、地震、爆炸等),应对突发性公共安全事件,处置战争或其他灾害所引起的紧急状态,以及其他人为和自然灾害对市民造成的人身及财产损害。在长期维护城市公共安全的实践中,西方国家已经逐步形成了较为完善的城市公共安全管理机制,取得了大量宝贵经验，其共同特征是:建立多层次、全方位的公共安全网络,充分发挥法律的保障作用,信息灵敏,统一指挥,运转协调,综合调配,行动迅速,加强沟通与合作,提升社会参与水平。如纽约、伦敦、东京等城市都具有较为完善的公共安全管理机制,不仅能够准确、迅速、高效地应对公共安全问题,而且通过建设全民公共安全管理网络,既减轻了政府负担,又提高了管理效率。
　　7.产业振兴职能
　　产业振兴职能主要是为了振兴工商业(特别是中小企业)和农业等产业,所进行的技术援助和产品奖励,以及为此建置完备的设施,以促进经济的稳步增长。西方国家普遍实行市场经济制度,因此城市政府遵循市场经济的原则管理经济活动,以宏观指导、协调、扶持为原则，刺激和诱导市场主体的经营决策顺应城市经济和社会发展的目标。以日本为例,城市政府在产业振兴方面提供的服务主要有组织协调城市基础设施建设;制定和实施经济社会发展计划;制定和执行振兴城市经济的产业政策;提供信息和咨询服务;扶持中小企业,鼓励私人企业投资等。再以美国为例,美国在100多个城市设立了小企业管理的地方机构，为小企业提供及时迅速的服务。政府积极反映小企业的要求,维护小企业的利益,为它们提供直接贷款和担保贷款以及企业管理咨询、指导和培训服务,帮助小企业在联邦政府采购中获得公平的份额，鼓励小企业创新,这些措施都对小企业的发展和壮大起到了积极的推动作用。
　　三、西方国家市政职能的实现方式
　　西方国家市政职能的实现方式是多途径、多元化的,但主要采用以间接管理为主,直接管理为辅;宏观调控为主,微观监控为辅;法制手段为主,经济和行政手段为辅;公共服务为主，公共管理为辅的模式。西方国家市政职能的实现方式主要有:
　　第一,制定法规、政策和指导性社会经济发展计划。西方国家的城市政府均有相对独立的自治权,制定市政管理的法规、政策和某些指导性计划,为企业法人、社团法人、特殊法人和市民提供一个得到普遍认同的、框架性的行为规范和努力目标,用以引导、激励、鞭策企业、社团、机构和市民趋向于市政职能目标,启发企业、社团、机构和市民的自律意识和自觉行动。
　　第二,更新管理理念,吸纳民间力量参与公用事业。西方国家城市政府传统上对与市民生活密切相关的公用事业进行垄断经营,但自20世纪80年代以来,西方许多国家的城市政府开始大力推行公用事业的民营化。市政府对于公用事业采取分类管理的原则,将公用事业区分为非营利性和营利性两大类。对于非营利性的行业采取直接管理的办法,城市政府采取直接投资的手段调节市场关系,实现社会经济总量平衡,稳定社会;对于营利性的行业采取间接调控的方法，允许间经营，但对其价格、服务实施严格的政府管制,防止发生不良行为和过分追逐利润的倾向,保证向市民提供优质的服务。例如,美国联邦政府鼓励城市政府在社会服务领域与非营利组织签订经营合同,由政府制定政策方向和提供资金,非营利组织负责政府计划的实施。在社会福利方面，美国非营利性社会福利机构42%的经费来源于政府拨款,只有23%来自收费,35%来自民间基金。
　　第三,依法行使各种审判权、认证权,对各项公共事务实施监督和检查。为了掌握城市社会的基本状况,减少民事纠纷,西方国家法律明确规定了各种公民或法人在进行各种合法行为时，如开张营业、订立合同、停业、结婚、离婚、迁徙、收人、私人土地使用等,都要履行申报、登记、审批、公证、验证等手续,以便及时发现问题并及时加以纠正。此外,城市政府部门还通过巡视、检查、监督等活动,来维护正常的城市社会经济秩序。
　　第四,投资和支持开发新技术,引导、刺激经济发展。西方国家城市政府主要通过建设良好的城市基础设施、钱做广告等吸引外地企业的投资。此外,城市政府也通过财政援助来直接扶持中小企业;有些城市政府还拨款支持新技术的开发和引进,以支持新型中小企业的发展。
　　四、西方国家市政职能的基本特征
　　西方国家的市政职能是历史发展的产物,也是与西方国家市政管理赖以存在的政治、经济、社会和文化背景相适应的。尽管不同国家在市政职能的具体内容上存在着或多或少的差别,但总体来说,还是具有以下共同的基本特征:
　　第一,市政职能的法治化程度高。虽然由于政治体制和政治传统不同,西方国家的城市政府都拥有相对独立的自治权,但这种自治权的实施必须建立在法制化的基础之上。为此,西方国家的城市政府都极为重视对市政管理法律、法规的制定,并都具有相对完善和健全的市政职能规范体系,明确界定市政职能部门的权责范围、权责关系以及市政职能的实现方式等,使市政职能的履行有章可循、有法可依。此外,在履行市政职能的过程中,西方国家的城市政府强化了对市政职能部门的法律监督,市立法机关可依法对市政职能部门进行听证、质询和检查,市民团体和市民个人在必要时也可依法要求市政职能部门就有关事项说明情况,这在一定程度上可以保证依法履行市政职能。
　　第二,内容广泛的市政职能体系。西方国家的市政职能体系在内容上也十分广泛,既包括管理职能、经济职能、社会服务职能等一般性职能,也包括城市规划、交通管理、基础设施管理等专业性职能。西方国家市政职能内容的广泛性是由城市复杂的社会生活结构决定的。第二次世界大战以来,随着城市化、工业化和信息化的不断发展,西方国家城市正日益表现出集群化、多元化、国际化的特征,这也使市政管理所面对的任务和挑战日益复杂化。因此,西方国家城市政府一方面不断扩展市政管理的领域和范围,另一方面积极加大市政职能的投人,改进市政管理的手段和方法,以维护正常有序的城市社会秩序。
　　第三,市政职能以服务为导向。由于受政治传统和经济发展模式的影响,西方国家的市政体制一般形成小政府、大社会的格局,城市政府并不直接干预城市社会生活,而是通过提供公共服务的途径来履行其市政职能,并以提供公共服务的质量和效率作为评判市政职能履行程度的依据,这也决定了西方国家的市政职能是以服务为导向的。西方国家市政职能的服务导向主要体现在:为城市的可持续发展建设完备的公共服务设施和营造优良的城市生态环境,为城市经济发展和市民生活创造良好的条件,提供高效优质的人才服务,大力发展文化教育事业,建立和健全公共信息管理和服务系统,提供便捷高效的信息服务,提供全方位的法律和政策服务等方面。
　　第四,多样化的市政职能实现方式。西方国家城市政府职能广泛，城市公共事务内容复杂,问题多样,特别是随着产业结构和社会结构的调整,城市政府所面临的新情况和新问题层出不穷,仅仅依靠单一的手段和方式很难解决所有的问题。因此,为了适应城市社会发展的需要，西方国家城市政府不得不采取多种手段、方式和方法,以保证市政管理的有效进行。在强化法制管理的基础上,西方国家市政职能的履行也越来越依靠经济手段和行政手段,通过计划、产业规划、税收优惠等方式合理配置社会资源,促进社会经济发展;通过宏观调控和监督,积极通过签约转包、委托服务等方式将部分市政职能交由企业、社会组织和市民团体来承担,不仅有效整合了社会资源,也有助于提高市政职能履行的效率和质量。
　　第三节中国的市政职能
　　一、中国市政职能的主要内容中国市政职能的主要内容有:
　　1.建设职能
　　建设职能是指城市政府建设、经营和管理基础设施的职能。城市基础设施是为企业生产和居民生活提供基本条件、保障城市存在和发展的各种工程及其服务的总称。城市基础设施可以分为:能源设施、供排水设施、交通设施、邮电通信设施、保设施、设施。
　　20世纪80年代初期,《中共中央关于经济体制改革的决定》指出城市政府应该集中力量做好城市的规划、建设和管理,加强各种公用设施的建设,进行环境的综合整治。1987年5月□□下发的《关于加强城市建设工作的通知》也明确指出,随着经济体制改革的深入进行，城市政府的主要职责是把城市规划好、建设好、管理好,市长要把主要精力转到这方面来。这是新的历史时期对城市政府职能的新要求,必须努力实现。2007年10月中国共产党第十七次全国代表大会报告又进一步指出,走中国特色城镇化道路,按照统筹城乡、布局合理、节约土地、功能完善、以大带小的原则,促进大中小城市和小城镇协调发展。以增强综合承载能力为重点,以特大城市为依托,形成辐射作用大的城市群,培育新的经济增长极。由此可见,建设职能是中国城市政府各个时期的主要职能。
　　城市政府的建设职能还包括城市规划的职能,制定和实施城市规划,是城市政府在建设职能方面的主导环节。为了维护其权威性,有必要强化城市代议机构对城市规划过程的监督:凡是对城市总体规划的重大修改,只能由城市代议机构作出,并经上级政府同意,任何其他机构和部门都无权代行此权;城市代议机构应定期检查城市规划的实施情况,及时纠正包括市政府的城市规划主管部门在内的各单位违反城市规划的事件。市政府的规划部门必须依法办事,严格执法,保障城市规划建设法律法规的贯彻执行和政令的畅通。
　　2.社会职能
　　城市政府的社会职能,指城市政府在社会事务方面的职能,亦称社会管理职能。国家公共管理中的社会事务主要由各级地方政府来分担,尤其是基层政府,担负着繁重的社会管理基础性工作。城市政府的社会职能在国家的社会事务管理中具有重要的地位和作用,直接影响着地区乃至整个国家的政治稳定、人民团结和经济发展。
　　人口压力是中国政府在未来很长一段时期内都将面临的严峻挑战,因此,计划生育政策成为中国的基本国策,这也决定了计划生育管理是地方政府社会职能中的首要职能。城市政府,特别是城市的基层政府,肩负着严格控制生育指标这一重大而艰巨的任务。
　　社会治安管理在城市政府的社会职能中占有突出的位置。城市社会治安关系到政治稳定、社会秩序、居民安全、经济发展和国家声誉。城市的社会治安综合治理领导机构是中共市委和市政府领导社会治安综合治理工作的参谋和助手,而公安机关则是社会治安工作的主管部门。实践中,把社会治安责任制同经济责任制、领导任期责任制结合起来,实行社会治安综合治理一票否决制。
　　社会保障职能有利于健全社会主义市场经济体制,是中国城市政府社会职能的重要组成部分。以运行机制为标准,可以将城市政府的社会保障职能划分为四类。第一类是社会保障的资金经营职能,注意要将社会保障行政管理和社会保障基金经营分开。第二类是社会保障的公共服务职能,即由城市政府及其事业单位提供社会保障方面的公共服务。其特征是:提供社会保障方面公共服务的主体是城市政府及其事业单位;社会保障方面公共服务资金的来源主要是财政拨款,小部分来自服务型收费(不以营利为目的)和社会捐助。第三类是社会保障的行政管理职能。中国城市政府设立社会保障管理委员会,它是社会保障管理的决策和协调机构,委员主要由政府各有关部门-劳动、财政、人民银行、民政、人事、审计、发改委等以及工会、保险公司、市民代表组成。第四类是社会保障的支持社会服务职能,即城市政府指导和支持社会团体开展有关社会保障的社会服务。
　　中国城市政府的社会职能还包括:户籍管理、流动人口管理、民政管理、司法行政管理、民族和宗教事务管理、侨务管理、社区管理、老年事务管理、外事管理等。
　　3.科教文卫体职能
　　社会主义的基本目标之一是促进人的全面发展,城市政府通过行使科教文卫体职能,提高市民各方面的素质,不仅是发展经济的手段，也是社会发展的目的。社会主义市场经济体制的发展对城市政府行使科教文卫体职能,既提出了挑战,也带来了机遇。
　　城市政府的科教文卫体职能包含公共行政和公共服务两个方面。
　　就公共行政方面来看,城市政府的教育职能和卫生职能,主要是标准化管理,即城市政府执行教育管理和卫生管理的法律、法规,指导和监督学校教育、医疗服务实现标准化、规范化和法制化;城市政府的科技职能,分为科技规划、科技项目、科技市场、科技普及、科技事业单位管理等方面;城市政府的文化职能,涉及规范文化市场、提供公共服务、组织群众文化活动三个方面;城市政府的体育职能,主要是组织群众性体育动,也包括竞技体育管理。
　　科教文卫体职能中的公共服务方面,指城市政府通过拨款来资助科教文卫体事业单位提供公共服务,指导和规范城市政府管理科教文卫体事业单位的活动。城市政府要通过对科教文卫体事业单位的监管,确保科教文卫体事业单位根据以社会效益为主、兼顾经济效益的原则来提供公共服务。
　　4.公共财政职能
　　城市政府的公共财政职能,是指城市政府依法行使国家权力,以强制性税收为主取得公共财政收入,通过法定的预算程序分配公共财政支出,并对公共财政支出的使用实施监督,保证公共财政支出从财力上支持城市政府行使各方面的职能,以促进城市经济和社会的发展。城市公共财政是城市建设和发展的财力保证。
　　中国城市政府公共财政职能的内容包括:①预算管理。预算管理分为预算编制、预算执决算三个阶段。②税收管理。税收管理分为税收计划的编制、税务登记、纳税鉴定、纳税辅导和纳税申报、纳税检查等。③支出管理。城市政府应当建立和健全财政监察机构和财政监察法规,通过审查预算和计划,搞好事前监督;通过对预算和计划执行过程的检查,搞好日常监督;通过对各项财政、财务收支事项发生后的定期或不定期检查,搞好事后监督。④会计管理。包括会计资格认定、会计准则、账务组织等方面。⑤预算外资金管理。城市政府要依法合理界定预算外资金的性质和范围,严格控制行政事业性收费和政府性基金规模,建立预算外资金收支预决算制度,严格规定预算外资金的使用范围,逐步将预算外资金纳入预算内管理。
　　二、中国市政职能的基本特征
　　改革开放以来,为适应城市化快速发展的需要,中国的市政职能也得到了稳步的发展和完善。但由于受到传统计划经济体制的影响,以及社会主义市场经济体制尚不完善的制约,中国的市政职能与现代城市发展之间的矛盾依然十分突出,还具有鲜明的转型期特征,具体表现在以下几方面:
　　1.行政主导型的市政职能体系
　　受传统计划经济体制的影响,城市政府依然在市政职能体系中占据着主导地位,并成为推动城市社会经济发展的决定性力量。这一方面是由于城市政府职能转变还不到位,政企不分、政社不分,政府管得太多、太死,限制了社会组织和市民团体的发展;另一方面也是由于社会主义市场经济体制尚不完善,社会建设还较为滞后,社会组织和广大市民参与城市管理的主动性和积极性没有得到充分的发挥。行政主导型的市政职能体系有利于城市政府集中使用社会资源,集中力量办大事,但其缺点是市政职能体系的社会化程度低,社会组织和广大市民参与度低，缺乏社会监督,城市政府垄断社会资源,造成资源浪费和管理成本居高不下。
　　2.单一化的市政职能实现方式
　　尽管经济体制改革和依法治国进程的推进,为中国市政职能的履行提供了更为多样化的实现方式,但行政手段仍是目前中国城市经济与社会管理中的最主要手段,许多本来应该用经济手段和法律手段解决的问题,仍然通过行政手段解决,城市政府承担了大量本可以由社会组织行使的职能。造成这一格局的原因除了社会主义市场经济体制尚不健全和行政体制改革还不到位之外,还因为一些社会组织的社会化程度较低,官办色彩浓厚,服务意识淡薄,缺乏群众基础;社会权力没有得到真正的尊重,社会团体的作用难以真正发挥出来;社会组织发育不全，缺乏自我约束、自我管理机制,难以承担提供公共服务的职责。
　　3.发展不均衡的市政职能体系计划经济体制下中国的城市政府是典型的全能型政府。改革开放以来,城市政府将工作重心转移到经济建设上来,推动了中国城市经济的飞速发展。但与此同时,也导致了市政职能体系的非均衡发展,城市政府将经济建设作为首要职能,而轻视了对社会建设和文化建设的投入。据国家统计局统计,1996-2005年,除行政管理费之外,经济建设投入占同期财政支出的比重分别为27.46%、30.6%、30.47%、31%、29.61%、28.45%、25.78%、23.99%、24.16%、23.78%,而同期包括文教、科学、卫生和社会保障在内的社会文化建设支出在财政支出中的比重分别为17.67%、20.72%、21.37%、22.29%、22.58%、22.91%、22.89%、22.46%、22.31%、22.86%。①由此导致了城市社会和文化建设的相对滞后与城市经济建设飞速发展之间的矛盾,制约了城市的持续和谐发展。
　　4.重管理、轻服务的市政职能导向
　　受传统行政模式和行政思维的影响,中国城市政府在履行市政职能的过程中表现出重管理、轻服务的价值导向。这具体表现为:在城市管理中强调政府为本位,行政权力过分集中,依靠行政强制手段干预从微观到宏观社会生活的各个领域,市政管理过程缺乏民主化和法治化，社会组织和广大市民的主动参与度低,等等。重管理、轻服务的市政职能导向不利于城市政府有效提供公共服务,促进社会公平;不利于维护市民的基本权利;也不利于加强城市社会管理,推进公民社会建设。为此,城市政府必须进一步解放思想,切实把市政职能转到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来。
　　三、中国市政职能的改革与发展
　　中国市政职能体系改革与发展的基本目标是按照社会主义市场经济体制的要求,在适应社会经济发展水平和遵循城市化发展规律的基础上,建立功能齐全、结构合理、运行协调、灵活高效的市政职能体系。中国市政职能发展的根本任务,是彻底转变城市政府的经济与社会职能,整合城市规划、建设管理和服务职能，
　　中国市政职能改革与发展的总体要求是:按照政企分开、政社分开的原则,转变政府职能,重点是政府经济与社会职能的转变。其具体要求是:
　　第一,撤销部分职能。即按政企分开的要求，社会资源的基础配置权逐步由政府转交给市场,政府及其所属机构同企业之间不再保持上下级的行政隶属关系,通过国有资产控股公司,使城市政府逐步退出竞争性经济领域和城市社会自治领域,撤销城市政府的企业经营管理职能。
　　第二,转移部分职能。即按照“政企分开”、“政事分开"的原则将属于资源配置、生产经营和社会自治的职能转移出去,交由市场、企业、社会中介和自治组织承担。
　　第三,增加部分职能。即在政府职能转变过程中,要大力增加城市社会公共服务职能,制定社会援助、社会福利、社会保障、公害治理、生态环保等方面的管理规范,健全社区管理体制,培育市场服务和社区服务体系,使市民有一个良好的生存与发展环境。
　　第四,强化部分职能。即加强城市政府的宏观调控职能,如加强决策、咨询、信息和综合服务、调节、仲裁、监督等宏观调控职能,以逐步形成强有力的宏观调控机制和良好的市场环境,尤其要加强行政执法和监督部门的职能,不断提高城市政府的行政执行和行政监督能力。
　　中国市政职能转变是一项非常复杂的社会系统工程,并不是只要进行简单的政府职能调整就可以实现的,而是应该在上级党政机关的指导下，精心设计、精心运筹。具体来说,中国市政职能转变的路径有如下几方面。
　　(1)调整城市政府行使职能的外在环境,为转变市政职能提供必要的前提条件。首先,要理顺党政关系,使之既有利于加强和改善共产党的领导,发挥其领导核心作用,又有利于建立各级城市政府强有力的行政系统，发挥其行政指挥执行作用;其次,实行政企职能分开,将企业应有的经营决策权和经营管理权归还企业,减少政府机构对企业正常经营的不当干预;再次,城市政府的上级机关要依法下放权力,改变下级机关仅为上级机关执行机构的现象;最后,城市的非权力政治系统，尤其是工青妇等社会团体,应依法积极参与市政管理活动,发挥主人翁的作用。
　　(2)调整城市政府内部系统的经济行政职能,为转变市政职能提供保证。一是从分解职能入手,以避免机构重叠、职责不清。如将拟撤销的经济行政机关的职能进行分解:社会职能划给所在的区,即分权于城区;综合管理职能划给市、区人民政府各综合部门直接管理;行政管理职能交给市政府的直属部门;下属的经营单位进行转轨,组建成经济实体等。二是职能合并,以减少管理层级,提高管理效率。伴随着2008年“大部制”改革的稳步推进,全国各级城市政府按照大机构、大职能和大责任的基本内涵,紧密围绕政府职能转变这一核心,大力精简机构数量,科学有效地实施部门整合,清晰界定政府部门的职能责任。例如,早在1992年就开始尝试“大部制改革”的广东省顺德市,改革后全市的56个党政机构,精简为29个,其中政府部门为23个;撤掉了27部、办、委、局，各部门的内设机构精简了125个,裁撤临时机构近00个。①根据《深圳市人民政府机构改革方案》,深圳市在改革后设置31个工作部门,比改革前实际减少机构15个,精简幅度达到了1/3。②
　　(3)转变城市政府的经济行政职能,为确立科学的市政职能开路。在管理内容上,要从过去的定指标、批项目、分资金、分物资，逐步转到主要搞好统筹规划、掌握政策、组织协调、提供服务、运用经济调节手段和加强检查监督方面来。即从过去管理经济活动的全过程、管理微观经济内部活动,向管理以宏观平衡为主的宏观经济外部条件转变。采取切实手段促进城市政府职能的均衡发展,把政府职能调整为经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。
　　(4)在市政职能实现方式上,坚持从过去的以行政命令为主，向综合使用规划指标、经济杠杆、经济信息、法律手段、行政手段这五种调节手段转变;坚持从过去的直接管理企业的人、财、物，产、供、销,向间接控制、引导企业行为转变;要进一步充实加强综合经济管理和经济检查机构,适当合并和精简专业性管理部门。
　　第四节市政职能过程
　　一、市政决策
　　市政职能过程,是指市政体系中的执政党、国家机构等市政主体以市政职能为核心,为维护城市社会经济秩序、推动城市发展而进行市政管理活动的运行过程。市政管理是一个动态的过程,它是城市权力系统在特定的内外环境下,通过信息的综合与分析,针对城市面临的公共事务的具体状况所进行的市政决策、市政执行、市政控制的过程。这些环节相互衔接、相互作用,共同构成了市政管理运行机制的完整形态。
　　市政决策是城市的政党组织集中市民的公共意志,把它们转化为城市代议机构的地方性法规和决议,以及城市的行政机构或司法机构贯彻法律和地方性法规,对具体的行政事务或司法案件作出决定或裁决,从而形成的处理城市公共事务的一般规范和具体意见。
　　信息是市政决策的基础和依据。市政决策的信息有三个基本来源:一是从各种书面材料和口头沟通所获得的信息;二是亲自实地观察获取的信息;三是通过互联网等现代媒介了解的信息。市政决策活动仅仅掌握信息是不够的,还必须善于运用各种方法和手段,对采集到的信息进行科学的分析和加工,使信息发挥应有的价值,否则势必导致市政决策的失误。对信息进行科学的加工处理,包括两个环节:第一,筛选信息。筛选信息是一个去粗取精、去伪存真的过程。由于信息的来源是多元化、多层次和多方位的,所以,最初收集到的信息往往密度高、数量大，只有对采集到的信息进行认真的过滤和筛选,剔除不准确、模糊、片面、重复的信息,才能为市政决策提供高质量的信息资料。第二,分析信息。分析信息就是对收集到的信息进行认真深入的研究,探索出所反映事物的全貌和真正内涵,进一步提高信息的质量和使用价值，使信息恰如其分地为决策服务。
　　科学预测决策主要措施的可行性与决策客观结果的效益,是市政决策的关键阶段。在市政实践中,调查研究报告、可行性分析、工作设想、政策纲要、方案要点等,都可看做是市政决策的预测阶段。市政决的预测内容包括实施某项市政决策相关的社会群体利益矛盾分析;该项市政决策所涉及的社会相关领域技术和业务客观条件的可行性分析;该项市政决策所涉及的城市国家机构相关部门的职责、能力和权限分析;该项市政决策的环境效益、社会效益和经济效益分析;该项市政决策的副作用及其弥补措施分析等。市政决策预测的关键环节是对所涉及的具体实际情况开展调查研究。
　　决策咨询是市政决策的必要条件。起草市政决策方案的主体是城市政党组织或城市国家机构的有关职能部门或研究部门,决策咨询对象有三类:第一类是来自高等院校、专业研究机构、城市政党组织、国家机构等实际工作部门的专家,他们是主要的市政决策咨询对象。专家应该从专业的科学性、技术性出发,独立地发表看法,而不能从顺应决策相关领导的思路出发,这是专家对市政决策提供咨询的价值所在,也是专家参与市政决策对市民负责的表现。第二类是与某项市政决策有关的市民。每一项市政决策归根到底是谋取辖区内多数市民或某一部分市民的利益,也要靠他们来实施该项市政决策,所以市民的拥护程度决定了市政决策实施的成败。第三类是城市、上级政党组织和国家机构相关部门的工作人员。对上级工作人员来说,有关的市政决策需要他们的审批和支持;对同级或下级工作人员来说,有关的市政决策需要他们的协作或执行;无论是哪一级工作人员，在某项市政决策的实施中,都会涉及尊重和兼顾他们合法、合理、合情的个人利益,他们对相关市政决策的支持和配合程度将对市政决策的执行过程产生重要影响。
　　多方案择优是市政决策的主要特征。多方案择优首先是因为对决策方案的多元目标以及一个目标的多重侧面所强调的重点不同。其次是因为可以通过不同的途径、采用不同的手段实现目标。最后是因为对方案副作用的弥补、对意外情况的应急预案的设想和对策不同。提供决策的多种方案应由不同的机构来拟订。择优的标准包括在重点满足决策方案所要解决的市民群体利益的同时,平衡与之有矛盾的社会群体的利益;在技术和业务方面的可行性较好;成本较低;环境效益、社会效益和经济效益的平衡较好;对方案的副作用和意外情况的对策较充分等。多方案的差别性是指各方案在目标、途径、时间进度等方面有不同侧重的考虑。由市政决策的主体选定其中某一方案后,被选定的方案有必要吸取其他方案的长处,以弥补自身的不足,对方案做进一步的完善。
　　根据组织性质不同,市政决策可以分为集体决策和个人决策。在中国,中共市委、市人大及其常委会的性质是决策组织,实行合议制,由于通过集体表决作出决策,所以决策组织实行集体负责制。市政府的性质是执行组织,实行重要问题由各级法定会议讨论与该级行政首长个人作决定相结合,由各级行政首长在法定会议听取会议成员意见的基础上个人作决定,它是与市政府各级实行首长负责制相适应的。作为决策组织的中共市委、市人大及其常委会之所以实行合议制,主要是由于它一方面体现多数人的利益和意志,另一方面保持利益平衡的需要。作为执行组织的市政府各级部门之所以实行首长负责制,主要是出于有利于实现各级行政首长统一指挥的需要。由于在中共市委、市人大及其常委会的表决中,□□和副书记、市□□会主任和副主任都只有一票表决权,因此他们在决策方面和其他成员的地位是平等的;但在执行方面,他们分别负有主要的或分管范围的领导责任。中共市委、市人大及其常委会细化决策,是制约市政府各级行政首长个人决策的根本办法。
　　二、市政执行
　　市政执行是城市的政党组织和国家机构执行法律、法规、上级的决定和本市的市政决策等,并监督公共事业单位、企业、社会团体、市民执行有关的法律和市政决策等,对企业生产和市民生活实施公共行政、提供公共服务等的职位行为。
　　通过首长负责制和工作责任制将市政决策的目标逐级分解、责任到人，是市政执行的组织保障。城市的政党组织和各国家机构各自的总目标分解为这些机构所辖的部门分目标,部门分目标又进一步分解为工作人员的个人目标,因此,上一级的责任包含所对口的以下各级的责任。责权利相结合是维护首长负责制和工作责任制的核心。其中的责指职位所承担的职能和责任,执行上级的决定是职责的重要方面;权指权限,即自主决定的范围,权与责的联系体现在对权限内所做的决定负责;利与责、权的联系体现在行使一定的权,完成了一定的责,就应得到职位合同书所载明的利,利即利益,具体体现在职务的升迁、行政职级的提高、工资的上升、奖金的增加、各类福利待遇的改善、精神奖励等。
　　对城市的政党组织和国家机构的首长以及工作人员的工作目标，作出定性与定量相结合的规定,是对他们分担市政执行明确要求、便于考核的需要。改革开放以来,中国城市的政党组织和国家机构对由选举产生的政务类官员推行任期目标责任制,对由上级任命或聘用的事务类官员实行年度目标责任制,其重大的进步在于对他们的工作目标加以定性与定量相结合的规定。一方面,能定量的尽量定量化,既有利于明确要求,又便于年终考核;另一方面,为了防止唯定量的偏向,以定性的规定统驭并补充定量的要求。有些城市逐步实现定性与定量相结合的工作目标与工作人员的工资、奖金变化挂钩的规范化、制度化、公开化。通过定性与定量相结合规定工作目标,较充分发挥了物质利益原则在调动城市政党组织和国家机构工作人员在市政执行过程中的积极性。
　　行政首长对下级的统一指挥,是市政执行重要的组织原则和工作原则。首长负责制是作为执行性质的组织所能采取的较适合的组织体制和管理体制。从组织体制看,执行组织是依靠一条等级链连接起来的,要求逐级负责,不允许越级负责。从管理体制看,执行组织是依靠一条命令线连接起来的,要求每一位工作人员只接受一位直接上级的命令,而不必接受来自其他方面的命令,否则会无所适从，造成管理体制和组织体制的混乱。命令线要求统一指挥,不允许多头指挥。因此，一般情况下,只能逐级指挥;但在紧急或特殊情况下,越级指挥是不得已的。同理，一般情况下,不允许越级汇报;但在逐级汇报无效的情况下,越级反映也是迫不得已的。
　　城市的政党组织和国家机构的工作部门之间的分工与协作，是市政执行顺利进行的重要条件。城市的政党组织和国家机构各有特定的职能,总体说来,政党组织提出政策,转化为代议机构的地方性法规和决议,再由行政机构和司法机构执行。这说明它们之间的分工与协作是行使城市政权的统治职能和社会职能所必需的。现代社会更多的公共政策具有跨社会多个领域性质的趋势,强化了城市的政党组织和国家机构的工作部门之间在市政执行中的分工与合作关系。在城市的一个国家机构内部的工作部门之间,首先应尽量做到各司其职,避免因职能交叉而引起的共同负责。其次,对少数需要跨部门共同负责的事项，有必要明确主要责任和辅助责任,并且明确各自分工和职责的范围。最后,通过行政纪律规定,承担辅助责任的部门具有主动、积极协助主要部门开展工作的义务。部际委员会是有些发达国家行政机构内部加强部门之间协作和协调的一种组织机制,可以借鉴用于城市政府那些存在着较多跨部门事项、相互协作较多的部门之间的协调,可以在两个部门或两个以上相关的部门之间设置。
　　通过多方面培训,不断提高城市国家机构公务员的素质,为市政执行奠定坚实的基础。世界各国都把组织的人员培训提升到越来越重要的地位,认为这方面的投资是最重要的投资。公务员的素质可以分为政治素质、职业道德素质、业务能力素质、遵纪守法素质、身体素质等方面。政治素质表现在对选民负责与对上级负责的统一;职业道德素质包括对选民的态度、服务质量、人际关系、工作作风、自制力等;业务能力素质包括业务知识、工作能力、技术能力、全局观念、工作质量等;遵纪守法素质包括依法行政、遵守行政纪律等;身体素质包括健康状况、体能和脑力劳动能力、心理状态、自我体育锻炼习惯等。培训是提高公务员素质的主要途径。公务员的素质能够适应不断发展的公共需求，市政执行就有了可靠的保障。
　　三、市政控制
　　市政控制是城市的政党组织和国家机构的领导层为了确保按时实现市政决策的目标,对他们的下级以及城市的企业、公共事业单位、社会团体、市民执行市政决策的行为进行监测，及时发现偏差,针对原因采取纠偏措施,并对市政决策进行局部修改后予以执行的管理过程。
　　首长负责制所包含的领导控制、专门部门的专职控制、公务员的自我控制,组成了三位一体的市政控制管理体制。在三位一体的市政控制体制中,领导控制的重点是调配资源。当发现随着组织内外条件的变化,有些部门和职位在执行市政决策中发生资源短缺时,则首长在其权限内就有必要调配组织内的资源。专门部门的专职控制包括办公室对领导重要指示或批示的督办;督导室对重大事项的跟踪控制;计划部门对资源调配和时间进度的控制;统计部门对数据和信息的控制;财务部门对资金使用的控制;人力资源部门通过考核对公务员完成绩效目标的控制;监察部门对违反行政纪律和失职的控制等。在三位一体的市政控制体制中,专门部门专职控制的重点是调查偏差的原因并研究解决的措施。公务员的自我控制是三位一体的市政控制体制的基础和关键。因为控制的精髓是及时发现偏差并采取措施予以纠正,而能够在时间上及时发现偏差、在空间上从细节发现偏差的最有效机制,莫过于在每个职位上工作的公务员本人。在三位一体的市政控制体制中，公务员自我控制的重点是及时发现偏差。所以,在目标管理和绩效考评的理论和制度中,都把组织成员在日常工作中经常对照计划及时发现偏差,随即采取措施予以纠正或报告上级的行为,作为先进的制度设计给予强调,从而成为自我管理和自我考评的重要特征,并与达到目标和完成绩效指标后的经济收入、奖励政策挂钩。
　　及时发现偏差是市政控制的关键环节。根据管理学的控制理论，控制一般有三种,即前馈控制(也称事先控制)、现场控制(也称事中控制)和反馈控制(也称事后控制)。在市政控制中应用前馈控制的价值在于预防和避免市政决策方案中的重大偏差或失误。而现场控制在市政控制中的应用价值体现为对现场正在进行的活动或行为给予必要的指导、监督。反馈控制在市政控制中的应用价值体现为工作总结,对已经结束的市政决策产生的偏差及造成的损失及时总结经验教训,可以为下一次市政决策提供借鉴,积极采取措施预防同类偏差和损失的发生,或在同类偏差发生时及时发现,以避免造成更大的损失。
　　在市政控制过程中,除了要充分发挥三种控制手段的作用、强化市政决策的全程控制之外,还应健全实施市政控制的体制、制度和机制。一是依托市政决策信息网的信息反馈程序和警示程序，及时、全面地掌握相关信息;二是对实施市政决策的关键和重点部分建立预警数据区域及其分析系统,由对市政决策负主要责任的部门以及必要时增加专门控制的专职部门,指定专人监控预警数据区域的变动,与相关部门和专家分析并提出纠偏措施;三是设计并安装针对市政决策重点部分及时发现偏差、准确分析原因、提出纠偏措施的应用程序,使市政控制实现信息化和程序化。
　　运用管理学的弹性原则做好应对意外情况的准备是市政控制的重要方面。这是由于市政决策在空间和时间上涉及的因素繁多、复杂、变动性强,如在政治方面关系到城市各类市民群体各方面的利益;在管理方面则涉及社会各领域的客观条件。因此,在实施市政决策的过程中，发生局部性的意外事件是常有的事,发生较大规模的意外情况也在情理之中。市政控制要求市政决策的计划目标应适当地留有余地,宁可制定经过努力可超额完成的计划指标,也不要制定即使竭尽全力仍难以完成的计划指标;要求对不同方面的意外情况事先制订应急预案,并且留有必要的备用资源,做好职责分工和资源调配;要求根据主客观条件的变化,及时对决策方案进行修改,必要时停止执行原来的决策方案,直至重新制定决策方案。
　　健全公务员政治责任和行政责任的监控制度,是市政控制的一项历史任务。公务员政治责任的监控制度,指的是公务员有义务对选民负责;选民个人有权利对公务员进行监督和控制;建立健全选民集体对公务员的监督和控制体系。公务员行政责任的监控制度,指的是公务员有义务对上级负责;有义务和职责执行法律、法规和上级的决定;对公务员的失职行为,上级和组织有一系列制度进行追究和控制。公务员行政责任的监控制度有两个系列:一是属于首长负责制组成部分的监控制度;二是属于行政机构人力资源管理部门职责的监控制度。在作为首长负责制组成部分的监控制度方面,行政首长实行管人和管事相结合。在管人方面,上级行政首长有权决定或向人力资源管理部门提出公务员升迁、调动、奖惩、福利待遇等方面的建议;在管事方面,公务员有义务和职责执行法律、法规、上级的行政决定和上级行政首长的指示,履行岗位职责,完成工作任务。在作为人力资源管理部门的监控制度方面,人力资源管理部门有权参与对公务员的考核,并根据考核结果决定或审批有关公务员的一系列人事安排。世界各国都在实践中不断探索和逐步健全以公民投诉为主导的一系列旨在加强公务员政治责任监控的制度。一般来说,城市国家机构受理公民对公务员职务行为投诉的组织体制有三级:一是设置在市政府工作部门内专职受理投诉的组织;二是设置在市政府的专职受理投诉的组织,它受理对工作部门处理投诉决定不服的上诉;三是通过行政诉讼的途径,公民有权利向司法机关投诉。任何一级受理投诉的组织对投诉查有实据,可依据权限对当事公务员进行处罚,包括降职、罚款、给予行政纪律处分等,直至追究法律责任。