《市政学（0292）》贾玉红JYH

4、第二章 市政体制

　　市政体制是国家政体在城市的延伸,其本质是处理统治阶级联盟的内部关系,因此可以用来分析和规范城市中国家机构之间的关系,及城市中的政党组织与国家机构之间的关系。中国的市政体制与西方国家的市政体制既存在着较大的区别,同时也有某些类似之处。中国市政体制改革是城市化发展的必然要求,应在积极借鉴西方成功壶验的基础上,在内容上不断完善,在具体形式上适当地多样化,以通应社会主义市场经济体制和社会主义民主政治发展的要求。
　　第一节市政体制概述
　　一、市政体制的含义
　　市政体制是国家政体在城市的延伸,即城市政权的组织形式它是规范城市内代议机构、行政机构和司法机构之间,城市的政党组织与国家机构之间,以及城市的国家机构上下级之间关系的各种法律,现章和惯例的总称。
　　尽管因政治、经济、文化差异,各国市政体制在形式上各有不同,但就其本质来说却是相同的。市政体制的本质是处理城市中统治阶级内部的关系,即根据统治阶级内部阶层,社会集团力量对比的变化,口麦经济发展水平、政治体制和历史传统等的变迁,调整和选择市政体制的特定形式,以适应处理统治阶级内部关系新情况的需要。
　　市政体制的核心是城市权力在国家机构、政党组织之间的配置及其相互制约的关系。市政体制规范城市中的国家机构之间、政党组织与国家机构之间以及国家机构上下级之间的关系,涉及许多方面,如决策审批、人事任免、经费分配、业务指导和工作联系等。其权力配置的形式表现为各种公共政策的决策权、执行权和监督权在城市的国家机构、政党组织之间的分权与制衡。
　　就内容来看,市政体制主要包括三个方面:①城市的代议机构、行政机构、司法机构之间的关系,三者之间应该是立法、执法、护法的分工协作关系;②城市的国家机构与政党组织、社会团体之间的关系;③市级国家机构与所辖区、县国家机构之间的关系,它包含市级国家机构、政党组织与区县级国家机构、政党组织之间的关系,是城市政权组织形式的重要组成部分,因而是市政体制的重要内容。在这三个方面的内容中,城市的政党组织与国家机构、城市的代议机构与行政机构是两对基本的关系,它们决定着市政体制的其他关系。在社会主义国家，共产党的城市委员会与城市的国家机构之间的关系是市政体制的主要关系,主导和决定着市政体制的其他关系。城市人民代表大会与城市政府之间的关系,仅次于市委与城市国家机构之间的关系,它对市政体制的其他关系也具有重要的制约作用。
　　近代以来,市政体制的发展变化是与市场经济的发展相适应的,因而制度化和系统化是对市政体制的基本要求。①市政体制的制度化。市政体制制度化的核心是将城市的政党组织、国家机构之间的职权划分法制化,使这种划分稳定下来,不因长官意志的变化而变化,通过司法程序解决相互之间的权限纠纷。市政体制的制度化还包括用法律规定城市的政党组织、国家机构之间的组织人事、决策审批和工作监督等方面的关系。实现市政体制制度化的关键在于司法保障机制,即由司法机构保障市政体制各种法律规范的实施。②市政体制的系统化。市政体制的系统化就是要对所涉及的国家机构、政党组织和社会团体进行系统规划,使它们能够在关系上相互平衡,在功能上相互协作,实现责、权、利的有机统一,发挥整体效能。实现市政体制系统化的主要途径是通过完善市政运行机制,建立领导、协调、管理和监督相互配合的系统运作机制。

　　二、市政体制与国家政体的关系
　　市政体制是国家政体在城市的延伸,因此,市政体制与国家政体之间存在着密切的联系,具体体现在以下几方面:
　　1.市政体制与国家政体具有内在的统一性
　　国家政体的内容决定着市政体制的内容,市政体制的形式必然与国家政体的形式相统一。这首先是因为国体与城市政权性质的统一性,规定了国家政体与市政体制的统一性。例如,西方资本主义民主政治的本质属性,就要求建立以分权制衡原则为基础的市政体制与其政体相适应。而社会主义民主政治广泛的社会基础,也需要有以人民代表大会为主要特征的国家政体与市政体制相适应。其次是因为国家政体和市政体制都具有共和制的特征。近代以来的国家政体主要是共和制,它与作为奴隶社会、封建社会国家政体的君主制的根本区别,在于国家权力机构和国家元首由选举产生。作为国家政体在城市的延伸，城市的权力机构和市长也是由选举产生的。最后是因为统治阶级遵循在国家和城市处理本阶级内部关系的政权组织形式的统一性。在统治阶级内部实行民主,是国家政体和市政体制保持统一性的基础。多数国家的中央政府首脑和市长,或者由国家议会或城市议会选举产生,对国家议会或城市议会负责;或者由选民选举产生,但受到国家议会或城市议会的制衡,因此从统治阶级内部关系的角度来看,多数国家的政体与市政体制之间存在着内在的统一性。
　　2.市政体制比国家政体具有更多灵活性和多样性
　　市政体制一方面与国家政体具有统一性,另一方面又比国家政体具有更多的灵活性和多样性。市政体制的基本特征与本国政体相一致,这是基本的一面,但市政体制的其他特征又往往与本国政体不一致,这是由于市政体制的内容和形式虽然取决于国家政体,但也受到诸如生产力发展水平、自然禀赋条件、历史传统、文化心理等多种因素的影响。如美国的政体是总统制,但其市政体制却有多种类型,除了市长议会制与总统制有些相似之外,市议会经理制和市委员会制都不遵循三权分立原则。中国的政体是人民代表大会制,全国人大选举产生□□总理，并根据总理的提名,投票决定□□的组成人员;在城市,市人大选举产生市长,而由市□□会根据市长的提名,投票决定市政府的组成人员。
　　3、市政体制具有巩固和发展国家政体的作用
　　城市政权是国家政权的重要基础,国家政权的巩固有赖于城市政权的巩固。首先,市政体制通过调整统治阶级内部的关系,使城市政权更好地发挥统治和管理城市社会的作用,有利于巩固国家的政权和政体。其次,由于国家政权与城市政权之间是上下级关系,城市的代议机构、行政机构和司法机构分别有职责执行中央的代议机构、行政机构和司法机构的法律、命令和判决,因此城市国家机构之间有效的分工和协作,也有利于提高国家政体的运行效率。最后,城市政权是国家政权的组成部分,因此,市政体制也是国家政体的组成部分,是国家政体的具体化。国家政体是否适应调整统治阶级内部关系的需要,进而是否适应国体即处理与被统治阶级之间关系的需要，这方面的矛盾会首先在市政体制中反映出来;解决这种矛盾的改革，也往往首先在市政体制中试验,待比较成熟后,再运用到国家政体中去。
　　国家政体不仅起源于市政体制,而且不断从市政体制的发展中汲取营养。近代以来西方的国家政体起源于市政体制,这主要是因为资产阶级首先在城市夺取政权,然后在全国确立其统治地位。在中世纪晚期,市民阶层在城市经济中逐渐占据统治地位,作为资产阶级的前身,开始萌发对政治权力的要求。他们通过各种形式的斗争,逐步争取在自由贸易、行会事务和城市管理等方面的自治权,直至选举产生市议会,组织市政府,形成市政体制。市民阶层在中世纪末期创立市政体制的实践,为资产阶级在夺取国家政权后确立国家政体,从思想上、制度上和人员上奠定了基础。中国自改革开放以来,一些城市的国家机构在完善市政体制方面进行了不少有益的探索,包括差额选举城市国家机构领导人员;市□□会每年下半年检查城市的计划和预算执行情况;市□□会对“一府两院”(即人民政府、人民法院与人民检察院)等开展专项执法检查等。这些措施先后被全国人大及其常委会采纳和吸收,促进了国家政体的发展。
　　三、市政体制的作用
　　市政体制是特定政治、经济和文化发展阶段的产物,对于维护国家政权稳定、推动城市管理工作的有效运转、促进城市社会经济有序发展具有极其重要的作用。
　　1.市政体制有利于巩固和维护国家政权
　　城市政权是现代国家政权的重要基础,市政体制的良好运转，能够使城市政权更好地发挥治理作用,有利于国家政权的巩固和维护。市政体制对国家政权的巩固和维护作用主要表现在三个方面:①市政体制通过调整统治阶级的内部关系,增强统治阶级内部的团结,调动统治阶级成员参政议政的积极性,进一步巩固统治阶级的执政地位。②市政体制通过协调城市的政党组织、代议机构、行政机构和司法机构之间的关系,不断调整城市政权的组织形式，从而使城市政权的组织形式能够不断适应环境的变化,并进一步巩固统治阶级在城市的统治地位。③科学合理的市政体制，能够为城市发展创造出更为广阔的发展空间,使城市政府和城市中的全体社会成员充分发挥主动性和积极性,积极参与城市建设,达到较高程度的社会认同,有助于提升城市政权的合法性基础，进一步巩固和维护国家政权。
　　2.市政体制是组织和开展市政管理活动的依据
　　市政管理活动适应了城市政权行使统治和管理职能的需要,因此城市政权的统治和管理职能决定了市政体制的性质,有什么样的城市政权统治和管理职能,也就有什么样的市政体制。同时,市政体制也是城市管理活动的起点和基本依据,市政组织的建设、市政职能和权力的架构、市政管理方式的选择,都要以市政体制为基本前提。城市政府拥有什么样的权力、发挥什么样的作用以及怎样发挥作用，都取决于市政体制。此外,市政体制也对市政管理权力发挥着重要的制约作用。城市公共权力必须受到一定的节制,否则它必然走向反面,违背城市公众的意愿,损害公共利益。①通过对城市公共权力授予方式的规定,如以民主选举的方式产生城市权力机关,以及对市政组织各权力主体相互之间的关系等方面的规定,市政体制可以使城市公共权力的行使受到制约和监督,确保市政管理活动致力于城市公共利益。
　　3、市政体制的变革对城市发展具有积极的推动作用
　　市政体制适应时代发展的需要而进行的改革和自我完善,不仅能够缓解统治阶级内部的矛盾,加强统治阶级内部的团结,而且能够有效地推进和强化市政管理,缓和社会矛盾。科学合理的市政体制,表现为市政权力配置得当,权力关系顺畅,权责划分明确,沟通渠道通畅,从而提升市政管理过程的效益,推动城市的建设和发展,使城市发挥出巨大的辐射作用,对区域甚至整个国家的发展作出重要贡献。因此,市政体制的先进性、科学性、合理性和民主化,直接影响着城市的发展和建设，影响着城市作用的发挥。
　　4.市政体制的变革推进城市经济体制和社会生产力的发展经济基础决定上层建筑,上层建筑反作用于经济基础。市政体制属于政治上层建筑,因此它必须与相应的社会生产力发展水平和经济体制相适应,否则将对其产生阻碍作用。以中国为例,改革开放以来，随着经济体制改革的深人,社会生产力获得了极大的发展,但政治体制改革还稍显滞后,在一定程度上限制了城市社会经济发展。近年来,部分城市积极尝试和推进对传统市政体制的改革,如吸纳部分个体经济和民营经济的代表人物进入城市权力机关,使非公有制经济成分的利益要求得到了一定程度的重视和体现,调动了更广大的社会成员参与到了城市经济建设和社会发展过程中来,这一方面为中国的城市化进程奠定了坚实的社会基础,另一方面也推动了市政职能的转变,有利于社会主义市场经济体制的完善和社会生产力的发展。
　　第二节西方国家的市政体制
　　一、西方国家市政体制的基本特点
　　由于国体和制约市政体制的具体国情不同,西方国家的市政体制具有不少区别于中国市政体制的特点。
　　1.形式多样化
　　西方国家市政体制的具体形式表现多样,各不相同。如英国的市议会就是市政府;法国的市长和市政府在办理中央事务方面不受市议会的监督,作为中央政府的代表,市长反而拥有若干监督市议会的权力:美国市政体制的形式有市长议会制、市委员会制和市议会经理制等;德国的市政体制除了有美国的部分形式之外,还有市议会参事会制、市议会监督委员会制等。西方国家市政体制多样化的表现形式,是由历史传统、国家构以及自治程度等多种因素决定的。首先,各国的历史传统不同。如英国具有议会制的历史传统,因而在其市政体制中,就由市议会来独揽议决权和行政权;而法国历来是以中央集权为主的国家,故而它的市政体制也带有中央集权的色彩。其次,国家的结构形式差异。像美国这样的联邦制国家,领导地方政府是州政府的专有权力,联邦政府无权干预,各州有权规定各自的市政体制,因此各州的市政体制也各不相同。最后，自治程度不同。西方国家大多实行地方自治,在地方自治事务范围内,市议会有权决定与市政府的职权划分、市政府的机构设置和监督市政府的方式等。当然,由于自治权限的大小不同,市议会与市政府的职权划分、市政府的组织体系等也各不相同。
　　2.政党通过竞选的方式参与市政体制
　　与中央政府相似，西方国家绝大多数的市长和市议员,都属于某一政党,并且通过竞选任职。由于市长和市议员一般都代表各自的党派执政,因而他们的言行自然会受到所在党派的纲领、组织和纪律的影响和约束。表面上看,通过竞选,市长和市议员能否当选是由选民决定的,但实际上由于受竞选资金、媒体的舆论导向、所有制结构以及信息不对称等因素的影响,一般市民很难作出符合自己利益的选择,甚至有可能因选举而损害自己的利益,一般市民的利益与权利并不能得到很好的体现与保证。因此,虽然西方的民主程度很高,但公众的政治参与程度并不高。①
　　3.市长、市议员和市法官由选举产生,对选民负责,并相互制衡西方国家的市长和市议员一般通过选民的直接选举产生,直接对选民负责。市议会和市政府可能掌握在两个政党或政党联盟手中,可以有效地防止一党专权所产生的弊端。为了遵循所谓的司法独立原则,西方国家城市的法官大多也是由市民选举产生的,这样,城市的议决权、行政权和司法权相互制衡,符合不受制约的权力会走向腐败的政治规律。
　　4.多数城市不辖区和县,实行市县分离
　　在西方国家,除了极少数大城市辖区外,绝大多数城市都不辖区和县。之所以不辖区和县,首先是因为多数城市的人口规模不大,在几万人至几十万人之间,没有必要设市辖区。其次是因为少数大城市随着人口规模的扩大,市区人口向郊区迁移,大城市的卫星城镇增加,这些卫星城镇的人口达到一定规模以后,就单独设置市或镇,与大城市的行政区域脱离。例如,法国巴黎地区自20世纪60年代起推动新城镇建设,目前已拥有5座卫星城,每个新城的人口规模平均达到30万人;最早建设卫星城的英国,目前仅伦敦地区就拥有8座卫星城;日本在20世纪50-60年代末,在距首都东京25~60公里的郊区,沿铁路或高速公路干线修建了7座新城,从而形成了今天的东京大都市圈②。最后是因为地方自治的传统。从历史的角度看,县先于市而存在,县有传统的地方自治权限。随着城市化的发展,县的辖境内不断有市镇出现,脱离县的管辖,但县仍然主要代表农村居民的利益,往往不愿因受市管辖而缩小原有的地方自治权限。
　　5.存在大量利益集团
　　由于西方国家允许利益集团向市议会和市政府开展游说活动，因此在西方国家的市政体制中存在着大量的利益集团。利益集团对西方国家市政体制的作用表现在:向政党组织和国家机构反映自身的利益诉求;动员选民支持政党组织的候选人竞选市长、市议员和市法官;引导利益集团的成员拥护和支持符合自身利益的市议会决议、市政府命令和市法院判决;组织成员用各种形式抗议不符合自身利益的城市国家机构的决定等。利益集团的种类很多,形式多样,但本质上都是企图通过各种方式影响政党与国家机构,从而维护和谋取自己的利益。利益集团在一定程度上可以起到缓和社会矛盾的作用,但也会导致城市权力控制在少数人手里,损害社会公众利益。
　　二、西方国家市政体制的类型
　　近代社会以来各国的市政体制作为上层建筑的一个部分,受制于社会化大生产,具有统一的一面,有许多共同的因素,如都建立在普选制的基础之上;普选制与政党制度相结合;城市的国家机构分设代议机构、行政机构、司法机构三种;利益集团通过政党或直接向城市的国家机构进行利益表达等。另一方面,各国的市政体制也有多样化的一面,存在着众多不同的特征。首先,不同的国体决定了不同的市政体制;其次,生产力发展水平、自然地理条件、历史传统、民族风俗、文化心理等多种具体的国情和市情也会对市政体制产生制约作用。因此,即使同为资本主义国家,欧美国家在市政体制上也表现得大相径庭。
　　1.市议会制
　　市议会制是市议会兼行议决权和行政权的市政体制,市议会就是市政府。在西方国家中,英国各城市普遍实行这种市政体制,加拿大多数城市和德国巴登-符腾堡州中符腾堡地区的城市也采用市议会制，这是基于“议会主权”的历史传统。市议会制的基本特征是:
　　第一，由市民直接选举的市议员组成市议会。市议会行使立法权、议决权、人事任免权、城市预算权以及监督行政权等。
　　第二，由市议员从议员中选举议长，即市长。市长只有一些礼仪性的职权,而没有领导市政府工作的实权。市长在市议会表决时,一般不投票,但在可否票数相等时，可以投决定性的一票。市长既没有市政府决策的决定权,也没有市政府行政管理的统一指挥权。
　　第三,市议会的委员会相当于市政府的工作部门。它既行使一般的市议会委员会的职权,如审查议案、调查问题、召开听证会等,又行使市政府工作部门的行政决策权。
　　第四,市议会选举任免若干行政长官，聘任一些行政职员。行政长官以及行政职员与委员会对口设置,与委员会一起构成市政府的工作部门,他们行使行政执行权。行政长官对市议会负责,与委员会分工协作。行政长官有市秘书、司库、教育官、医官、卫生视察员、测量员等。
　　市议会制的优点是有利于维护市议会的权威性;有利于市议会对城市管理的监督;有利于减少议决机构与行政机构的矛盾,提高管理效率。而其缺点则是缺乏一个统一指挥市政府各部门工作的、有实权的市长,这不利于协调各部门的工作并领导执行系统高效率运转。
　　2.议会市长制
　　议会市长制是城市的议决机构和行政机构分设,但市议会在与市长的关系上处于优势地位的市政体制。在西方发达国家中,日本的各城市都实行这种市政体制;美国的部分小城市和少数大城市(如芝加哥、洛杉矶等)也采用这种体制,称其为“弱市长制”;德国黑森州居民人数在3000人以下的城市,也多采用这种体制。议会市长制的基本特征是:
　　第一,市议员和市长分别由市民选举产生,市长不得兼任市议员。第二,市议会拥有不顾市长反对而通过预算、地方性法规和决议的权力。市议会通过这些文件后,如果市长有不同意见,可以要求复议，
　　但在市议会以2/3的人数比例重新通过后,市长必须接受。第三,市议会拥有对市长任免市政府一部分工作部门首长的同意
　　助理、出纳长等，属于特别行政机关的首长如监察委员等。权。市政府工作部门的这些首长包括属于一般行政机关的首长如市长第四,市议会对市长和市政府的工作有建议权。这些建议分为三类:强制性建议,即针对市议会有权议决的,且属于城市自治权限内的事项,市长和市政府必须执行;建议性建议,即针对执行中央和上级政府决定的事项,市长和市政府可以执行,也可以不执行;参谋性建议，即针对应市长和市政府的要求提出建议的事项,市长和市政府可以听从，也可以不听从。
　　第五,市议会对市长和市政府的工作有调查权。市议会行使这种调查权具有准司法性质,即市议会在调查中,要求市长和市政府有关人员必须服从,否则市议会可以向法院起诉,由法院作出罚款或判刑等决定。
　　第六,市议会拥有通过不信任议案要求市长辞职的权力。
　　第七,属于市政府工作部门序列的特别行政机关对市长和市议会双重负责。特别行政机关包括诸如教育委员会、人事委员会、公安委员会、固定资产评价审查委员会、选举管理委员会、监察委员会等。由于这些机关所管理的事务涉及市民的切身利益,或涉及财产,容易引起徇私舞弊,有必要加强监督,所以实行双重负责的机制。它们的成员由市长提名,经市议会表决同意后,再由市长任免。特别行政机关有责任直接向市议会汇报工作,并对市长保持相对的独立性。
　　议会市长制的优点在于有利于市议会监督市政府的工作;作为市政府工作部门的特别行政机关对市长和市议会双重负责,在西方国家的市政管理中是比较独特的。而其缺点则在于市议会对市政府工作不适当的监督,有可能会降低市政管理的行政效率。
　　3.市长议会制
　　法国的城市和美国多数大城市如纽约、底特律和波士顿等都实行市长议会制的市政体制,在美国,它被称为“强市长制”。市长议会制的主要特征是市的议决机构和行政机构分设,但市长在与市议会的关系上处于优势地位。这种市政体制适应了由于大城市管理事务庞杂、要有一位强有力的市长实行统一指挥的需求。
　　下基本特征:综合分析法国和美国的市长议会制,可以看出这种市政体制有如第一,市长由选举产生。法国的市长由市议会选举一位市议员担任,并兼任市议会议长,有权主持市议会会议、安排市议会议程、召集市议会的特别会议等;而美国的市长则是由市民选举产生,市长和市政府工作部门的首长不得兼任市议员,市长有权独立任免市政府工作部门的首长。
　　第二,市长有立法权。法国市长的立法权力来源于法国各级政府首长所固有的警察权,即他们有职责维护本地的治安和秩序,为此有权制定行政规章,经上级政府首长批准后生效,具有法律效力;美国市议会审议并通过的地方性法规议案,多数由市长提出,对市议会已经通过的地方性法规,市长有权否决,但如果市议会以2/3多数重新通过,市长只能接受。
　　第三,市长有一定的执行权。在法国,市长在执行市议会决议方面有一定的自由裁量权,这种权力来源于市长的双重身份,即他一方面是市政府的首长,另一方面也是中央政府的代表。市议会就城市自治权限的事项通过决议,只能作原则性规定,并委托市长负责制定详细的实施办法,市长有权依据法律对市议会的决议意见做适当的修改;而在美国的部分城市,市长则具有准司法权。市长有权赦免触犯城市地方性法规的人。
　　第四,在美国的部分大城市,从强市长制还演化出一种首席行政官强市长制,即由市长任命一位首席行政官,他根据市长的授权，领导市政府日常的行政管理工作,对市长负责,其职责包括准备预算、安排一般人事、协调各部门工作、监督较重要的行政事务、向市长提供专业技术的咨询意见等。如此,市长就能够集中精力处理重要问题。
　　市长议会制的优点是作为城市管理执行系统的市政府,由于有强有力的行政首长的统一指挥,有利于提高行政效率;首席行政官强市长制是强市长制的进一步完善,对于大城市,既要处理政治关系,又要搞好行政管理,比较实用。它的缺点则是由于市长大权在握,市议会的制约较弱,容易引起市长专权;如果市长不尊重议会,二者极易产生矛盾。
　　4.市委员会制
　　市委员会制的主要特征是市委员会既是市议会,又是市政府,它兼行市的决议权和行政权。美国较多的中等城市和少数大城市如华盛顿
　　哥伦比亚特区实行这种市政体制。市委员会制的基本特征是:
　　第一,由市民选举产生委员，组成市委员会，市委员会集体对选民负责。
　　第二,市委员会产生后的第一次会议上,由市委员们推选一位委员为主席,主持会议,即为市长。有些市委员会采取市委员轮流主持会议的做法,市长就由委员轮流担任。在进行表决时,市长与其他委员平等,也只有一票表决权。市长只有一些礼仪性的职权,没有领导市委员会工作的实权。
　　第三,每个市委员兼任一个或几个工作部门的首长。这样，市委员既是市议员,又是市政府工作部门的首长。
　　第四,市委员会表决任免若干位较重要的行政长官,包括市秘书、市司库、市审计员、市检察官和市学务委员会委员等,他们对市委员会负责。市委员有权任免自己任首长的工作部门的行政长官和职员。
　　市委员会制与市议会制相类似,它的优点是有利于精简机构和人员;有利于议决权和行政权的统一;有利于提高城市管理的效率。它的缺点是缺乏一位行政首长统一指挥市政府各部门的工作;由于市委员兼任工作部门首长,有时较难处理二者的矛盾关系。
　　5.市经理制
　　市经理制的主要特征是市议会聘任一位市经理,把行政权授予市经理行使,市经理对市政府和城市实行专业化管理。美国的一部分中等城市和多数小城市都实行这种市政体制。这种市政体制在较大程度上体现了企业管理经验在城市公共管理中的运用,专业化、企业化管理是市经理制的一大特色。①市经理制的基本特征是:
　　第一,市民选举的市议员组成市议会,市议会行使议决权。
　　第二,市议会公开招聘一位专业人士担任市经理,市经理对市议会负责,必须执行市议会通过的地方性法规和决议。作为市政府的行政首长,市经理具有统一指挥市政府工作的全权,个别市议员无权对市经理发号施令，也无权越过市经理干预市政府工作部门的具体事务。第三,市议会议长兼任市长,但市长只有一些礼仪性的职权,也无权干预市经理的工作。
　　市经理制的优点是有利于引入市场竞争机制,可以在更大范围内招聘市政管理的专业人才;有利于对市政府和城市实行专业化管理,提高市政管理的效率;有利于把政治矛盾与市政管理相对分开,市议会负责处理政治矛盾,而市经理则集中精力解决专业和技术问题。它的缺点是当市议会难以处理政治矛盾并与市政管理交织在一起时,市经理往往无能为力。
　　三、大都市区的市政体制
　　大都市区是随着世界城市化发展进程而出现的,也是城市化发展到特定阶段的产物。1910年,美国预算总署(后更名为美国管理与预算总署)在进行人口统计时最早使用了大都市区这一概念。所谓大都市区,是指人口在10万及10万以上的城市,及其周围10英里范围内的郊区人口或与中心城连绵不断、人口密度达150人/平方英里的地区。①随着城市化进程广度和深度的不断延伸,大都市区这个概念早已超越了人口统计学的范畴,而演变为描述城市化发展阶段的专门术语。今天的大都市区是指中心城市与周边市镇具有内部关联、空间层次、地城分工和连带景观的巨型地域综合体,②其主要特征是以大城市为核心,由周围市镇环绕的网状结构。就世界大都市区发展现状来看，目前已经形成了以日本首都东京、美国纽约、英国首都伦敦、韩国首都首尔、美国洛杉矶、日本大阪、中国香港、美国芝加哥、加拿大多伦多和墨西哥首都墨西哥城为中心的10个大都市区。
　　尽管大都市区在发展过程中也产生了一系列的社会问题,但它为城市社会经济发展提供了基础设施和基本的经济、社会和体制等方面的条件、其综合性和整体性优势明显。首先,与传统的城市体系相比,大都市区的经济活动在空间上更集中,一体化程度更高,形成了独特的经济环境,这有利于促进新兴工业的产生,加速信息的传播,推动研发工作、增加产业门类和产品数量,并形成诸如美国硅谷这样的产业集群。其次,大都市区有更大的商品和服务市场,更专业化的劳动力,更全面而复杂的交通和电信网,从而使其成为推动经济增长和提升地区竞争力的主导力量。最后,大都市区内多中心局面的形成,实际上是中心城市和郊区经济结构的转型和角色的部分置换所出现的一些新的次中心,与原有的中心城市构成新的复中心结构,有助于缓解中心城市在人口、交通、环境、就业、住房等方面的压力,同时充分发挥了各个次中心的相对优势,与中心城市构成互补关系,从而在整体上提高了大都市区经济运行的效率。
　　由于西方国家的城市不辖区或县，市政府与周围的乡镇政府也没有隶属关系,因此大都市区的出现和发展也对西方国家原有的市政体制提出了新的挑战。如:大都市区中的一部分基础设施和公用事业具有规模经济效益,需要跨地区提供服务;某些公共行政事务如社会治安等需要市县乡镇政府合作处理;市县乡镇还面临一些共同的问题,如环境保护等。这些跨地区的公共管理和公共服务的需要,同原有的市县乡镇相互分割的管理体制之间,产生了突出的矛盾。西方国家为了解决这些矛盾,也为了适应大都市区发展的需要,同时兼顾各市镇的利益,纷纷在大都市区进行管理体制改革。总体来看，其改革途径主要有:
　　1.市政府下设市辖区政府
　　少数大都市区建有统一的大都市政府,实行市政府下辖区政府,彼此分工协作管理城市公共事务。如美国的纽约,法国的巴黎、马赛和里昂,日本的东京和其他12个政令指定都市①如横滨、大阪、名古屋等都没有市辖区。
　　纽约的市议会和区议会分别由市民选举产生。纽约州议会的立法和纽约市议会的补充立法划分市、区议会的议决权限。市政府主要负责城市规划、基础设施、交通管理、环境保护和社会治安等;区政府主要负责环境卫生、社区管理和小区绿化等。区长在执行区议会决议的同时,也有职责办理一部分属于市政府权限的事务。市级法院包括民事法院、刑事法院、家庭法院和地方法院,它们在各区设立分院。
　　巴黎共划分为20个区,市民分别选举市议员和区议员,区议会由本区选出的市议员和区议员组成。区议会主席兼区长,由区议会选举一位本区的市议员担任,区长具有双重身份,既要执行区议会的决议，又要办理国家和市长委托的事务。区议会就本区事务向市长提出书面意见,市长不答复时,这些意见就列入市议会的议程;市议会的议案涉及区的利益时,必须征求区议会的意见。市议会在区内的社会、文化和体育设施的管理,由区议会决定。
　　日本首都东京有23个特别区。特别区政府的职能是逐步扩大的，包括对中小学、公共浴室、零售市场、区内道路及绿化、医疗诊所、图书馆、小规模土地整治、小规模的建筑物、区域的城市规划和公营住宅的管理等。特别区具有双重性质,既是行政区,又是自治体,所以,实行准公选制选举区长,即先由居民选举几位区长候选人,然后由区议会选举产生区长,最后经东京都知事同意后上任。在特别区下又设有出张所，它们是区政府的派出机关,分管一部分区长权限内的事务。东京还设有都区协议会,其性质是咨询机关,会长由东京都知事担任,具体事务由东京都知事指定的都厅官员分管。在都区调整条例、都区财政调整条例和事务委任方面的条例制订或废止时,东京都知事必须事先听取都区协议会的意见。都区协议会日常的主要工作是审议各年度都区之间财政调整、人事调整等方面的计划,以及区内公共设施建设的规划等。
　　2.市政府与市镇缔结联盟
　　市政府与市镇缔结联盟的市政管理体制有如下几种具体形式:
　　(1)大都市兼并周围的郊区。这种兼并不仅要经过郊区居民表决同意,而且要通过市区居民投票赞成。郊区的市镇议会保留大部分面有的自治权力,只把一部分适宜由大都市政府统一提供的服务，如水电供应、垃圾处理和道路建设等移交出去,并为此承担相应的税收和行政义务。
　　(2)市县合并。合并后,县的政权机构可以并入市的政权机构,也可以保留部分职能和人员,尤其是传统的司法职能和人员。原来县内的乡镇可以自行决定是否并人市的行政区域。对于并入市的乡镇,市政府根据提供服务的多少,把它们划分为不同的区域,如果需要提供的服务较多,则征收较多的税款。
　　(3)多功能都市行政区。美国部分州如加利福尼亚州和华盛顿州的法律,授权大都市议会通过与都市地区乡镇议会协商,建立多功能都市行政区,凡是被列人都市行政区功能的事务,均由大都市政府统一管理,在这些事务方面,乡镇政府受大都市政府的领导。
　　3、市政府与市镇分立合作
　　有些大都市区的市镇居民不愿意放弃自治权,不同意市镇并入大城市的行政区域,而是支持市镇政府在适宜由大城市政府统一管理和提供服务的领域,与大城市政府开展不同形式的合作。大都市地区的县乡镇居民之所以不愿意成为大都市的市民,主要是基于经济利益和行政效率方面的考虑,如:大都市的公共支出高于县乡镇,因而大都市市民的税收负担也高于县乡镇居民;并入大都市,县乡镇会丧失许多自治权力;政府管理的范围随之扩大,但行政效率和回应性却有可能也随之降低。但是,随着现代化和城市化的发展，有一部分公共管理和公共服务职能的确是县乡镇政府难以承担的。也正是基于此,大都市政府与周围的市镇政府开展合作,已经成为西方大都市区市政管理体制改革的主流。其具体的合作形式有:
　　(1)签订合作协议。合作协议可以分为非正式和正式两种。非正式协议如社会福利部门之间交换信息资料、警务部门在侦查刑事案件方面的合作、消防部门在发生特大火灾时的相互支援等。正式协议是市政府与县乡镇政府之间签订正式的合作合同,如县乡镇购买市政府提供的服务;规定政府间共同维持交界地区街道的秩序，共同管理交界地区的公园等;两个政府共同举办某一项事业等。
　　(2)职能转移。州议会在征求地方政府意见的基础上,通过立法.把县乡镇政府的某些职能转移给市政府,或把市政府的某些职能转移给县乡镇政府。它们相互之间有义务在本地区为对方行使转移后的职能提供便利。
　　(3)都市政府联合会。美国多数大都市区都设有名称和形式各异的都市政府联合会,其性质是协商和咨询组织。其成员包括市县乡镇的行政首长、议长和其他政府代表,他们就共同面临的问题定期召开会议,并有常设的规划机构协调成员政府联合开展日常的调查研究。联合会无权强制成员政府执行它的决议,只能依靠成员政府自愿地遵守，但联邦政府的地区规划基金鼓励联合会开展卓有成效的合作,资助规划机构的工作。
　　第三节中国的市政体制
　　一、中国市政体制的演变
　　作为世界文明古国,中国的城市发展具有悠久的历史,然而市政体制却经历了曲折的发展历程,直到清朝末年,才仿效西方国家的地方治理制度,设置了市建制的行政管理体制。1949年新中国成立后,随着党的工作重心由农村转向城市,党和政府加强了对城市的领导和管理.逐步形成了具有中国特色的市政体制。
　　1949年新中国成立之前,中国其产党在苏区、边区和解放区等不同时期的革命根据地开始了组织市镇政权的尝试。1933年江西苏区公布的《中华苏维埃共和国地方苏维埃暂行组织法(草案)),规定苏区城市分中央直属、省属、县属、区属等四类。市苏维埃为全市的最高政权机关,由全市选民选举代表组成。市苏维埃下设扩大红军委员会、工农业委员会、国有财产委员会、教育委员会、选举委员会、工农检查委员会等20多个机构。1943年陕甘宁边区公布的《陕甘宁边区各乡市政府组织暂行条例草案》,规定边区市制设县级市、区级市和乡级市三级,均设参议会,按照“三三制”的原则分配议员。这些条例和市政体制的探索,为新中国的市政体制建设奠定了良好的基础。
　　1949年新中国成立以来,新中国市政体制的历史演进经历了建制发展、调整收缩、停滞倒退、全面发展的曲折过程。
　　1949年12月,中央人民政府颁布了《市各界人民代表会议组织通则》,随后又于1950年1月颁布了《市人民政府组织通则》。《市人民政府组织通则》规定:市人民行使政权的机关为市人民代表大会(或市各界人民代表会议)和市人民政府。在市人民代表大会闭会期间,市人民政府即为市的行使政权的机关。市各界人民代表会议的参加单位及代表名额的分配,由军管会、市人民政府和上届市各界人民代表会议协商委员会共同商定。在军事管制初期,市各界人民代表会议是军管会和市人民政府传达政策、联系群众的协议机关,主要起咨询、建议作用。市人民政府是事实上的一级政权机关,兼行立法和行政职能。市人民政府实行委员会制,市人民政府委员会由市长、副市长和委员若干人组成,市长为委员会主席。市人民政府委员会根据市区大小和工作需要,设立若干行政管理机构以及市人民监察委员会、市人民法院、市人民检察署。另外,中国共产党市委还设立秘书处、组织部、宣传部、政研室等工作机构和工会、农会、青年团和妇联会等群众团体。
　　1954年,第一届全国人民代表大会通过的《中华人民共和国宪法)和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》以及《中华人民共和国人民法院组织法》和《中华人民共和国人民检察院组织法》等,对地方各级政权机构作出了明确规定。市人民代表大会是市的国家权力机关,市人民委员会即市人民政府,既是市人民代表大会的执行机关,又是市国家行政机关;市人民委员会对本级人民代表大会和上一级国家行政机关负责并报告工作。市长负责主持市人民委员会的工作。按照管理需要,市可设立若干工作部门以及市政建设和公用事业等机构。市辖区和不设区的市的人民委员会在必要的时候,经上一级人民委员会批准,可以设立若干街道办事处,作为其派出机关。这也是新中国第一次以法律的形式对街道办事处的性质作出明确规定。1954年12月,全国人民代表大会常务委员会又通过了《城市街道办事处组织条例》和《城市居民委员会组织条例》。此后,市政体制在一段时间内处于相对稳定的阶段。
　　20世纪50年代初,为了保证城市的蔬菜和副食品供应,少数大城市开始实行市领导县体制。1959年9月,第二届全国□□会第九次会议决定,直辖市和较大的市可以领导县和自治县,第一次以法律形式确认了市领导县体制。从此,市领导县体制在全国大规模推行,当时全国市领导县数达243个,占全国县总数的1/8。1961年中央决定调整市镇建制,缩小城市郊区,市领导县体制停止推行。1962年中央又进一步调整了市镇建制标准,撤销了10万人以下的市建制。到1966年年底,全国只有25个城市继续实行市领导县体制，总共领导72个县。
　　1966年开始的十年“□□”使各级国家机关受到冲击，市政体制也遭到了严重破坏,市人大和区人大名存实亡,市政府和市辖区政府被革命委员会所取代。原来的许多市级机关和市辖区机关被撤销,大批干部被揪斗或下放劳动,城市的各项日常工作处于停顿或半停顿状态。1975年的宪法规定,市和市辖区革命委员会既是市和市辖区的人民代表大会的常设机关,又是市和市辖区的国家行政机关即人民政府。同时还取消了检察院,检察机关的职权由公安机关行使。
　　中共十一届三中全会以后，中国进入了快速发展的历史新时期,市政体制也得到了健全和发展,市政组织结构得以进一步完善。1979年9月,全国□□会决定将地方各级革命委员会改为地方各级人民政府。同年，市委和市政府机构开始分署办公。1982年第五届全国人大五次会议通过的新宪法和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》,规定市和区设人民代表大会和人民政府。市和区人民代表大会是地方国家权力机关,市和区人民政府是地方国家行政机关。市和区人民政府实行首长负责制。直辖市和设区的市的人民政府每届任期五年,不设区的市和市辖区的人民政府每届任期三年。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》还规定,直辖市人大根据本行政区域的具体情况和实际需要,在与国家宪法、法律、政策、法令、政令不抵触的前提下,可以制定和颁布地方性法规,并报全国□□会和□□备案。市辖区、不设区的市的人民政府,经上一级人民政府批准,可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。
　　1982年,中共中央、□□决定在经济发达地区改革地区行政公署体制，实行地市合并、市领导县体制。1986年,全国□□会再次修改《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》,对地方各级人大和人民政府的组织、职权等作出了更为明确的规定。该法赋予省、自治区人民政府所在地的市和□□批准的较大的市的人大及其常委会拥有制定地方性法规的权力,可以根据本市的具体情况和实际需要,在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相冲突的前提下,制定地方性法规,报省、自治区的□□会批准后施行,并报全国□□会和□□备案。直辖市以及省、自治区人民政府所在地的市和□□批准的较大的市的人民政府,可以根据法律和□□的行政法规,制定规章。1995年,全国□□会对该法进行了再次修改,将不设区的市和市辖区的人大和人民政府的每届任期由三年改为五年。2004年12月,第十届全国□□会第十二次会议又对《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》进行了第四次修改,将地方各级人大和人民政府的每届任期统一改为五年。
　　目前,中国已经形成了具有以下四个层次的城市行政等级制度:
　　1.直辖市
　　所谓直辖市是直接隶属于中央政府的地方行政建制,直辖市在城市行政区中的地位最高、规模最大。从理论上来说,直辖市的行政级别与省和自治区平级。但在中国的政治实践中,直辖市的政治地位要高于省和自治区,在国家政治和经济生活中具有举足轻重的地位。目前，中国共有北京、上海、天津和重庆4个直辖市。直辖市的行政区划体系,在城市为市一区一街道,即“两实一虚”制,在郊区为市一区一乡(镇)三级制,在郊县为市一县一乡(镇)三级制。直辖市政府下辖的区政府、县政府的行政级别,比一般的区政府、县政府要高一级,与地级市政府的级别相同。
　　2.副省级市
　　副省级市在制定和执行国民经济和社会发展计划方面,享有相当于省级的权限。1994年,□□决定将沈阳、长春、哈尔滨、南京、杭州、济南、武汉、广州、成都、西安、重庆、大连、青岛、宁波、厦门和深圳16个城市的行政级别定位为副省级。由于重庆于1997年升格为直辖市,目前全国共有15个副省级城市。其中,又对大连、青岛、深圳、宁波、厦门5个城市实行计划单列,称为计划单列市。副省级城市仍旧隶属于所在的省政府;市直工作部门定为副厅级,内设机构为处级;市辖区及其工作部门的级别比照市直机关相应的级别确定;市辖县和代管的县级市的级别仍为处级。
　　3.地级市
　　地级市是指行政级别介于省和县之间、行政地位与地区行署相当的地方行政建制。1983年,□□批复的国家劳动人事部、民政部《关于地市结构改革中的几个主要问题的请示报告》中,按行政地位将市分为地级市和县级市,正式开始使用地级市的名称。至2006年为止，全国共有地级市283个,占333个地级区划数的85%,仅有50个尚未成为地级市的地级行政单位。地级市在法律上属于省(自治区)辖市的范畴。经□□批准的较大的地级市,有权制定地方性法规和规章，在管理上享有较大的自主权。
　　4.县级市
　　在中国的城市体系中,县级市属于基础城市,在行政级别上相当于县。县级市接受地级市的领导,不再下设区,下辖有若干乡镇。随着改革开放和社会经济的全面发展,中国县级市得到了快速的发展。改革开放初期全国只有不到30个县级市,而到2006年全国共有县级市369个,大多为人口在20万~50万的中小城市,占城市总数的56%。①县级市是由撤县设市、撤县改市形成的,辖区内有大片农村地区,农业人口占比较高。随着一些大中城市经济实力的增强,城市规模不断扩展，其周边的县级市被并人市区,成为市辖区。
　　另外,根据人口规模,也可以将中国的建制市划分为以下四个级别:①特大城市。是指城市非农业人口在100万以上的城市。新中国成立初期,全国只有5个特大城市;2007年中国城市市辖区人口(不包括市辖县)200万以上的城市达到36个,100万~200万人口的城市达到83个。②②大城市。是指市区非农业人口在50万~100万的城市。1949年全国大城市仅有7个,1989年达到28个,2006年年底达到106座。③中等城市。是指市区非农业人口在20万~50万的城市。④小城市。是指市区非农业人口在20万以下的城市。1949年全国中小城市总数为150个,2001年年底有中小城市570个,到2006年年底，虽然中小城市数量随大城市化进程有所减少,但仍然达到了432个,占城市总数的66%。
　　二、中国市政体制的基本特征
　　中国的市政体制是市人民代表大会制,其主要内容包括:①城市中的中国共产党组织在市政体制中处于领导地位。②市政协是中共市委与各民主党派在城市的组织实现党派合作的组织形式。中共市委和民主党派在城市的组织分别作为组成团体参加市政协,中共市委在市政协就重大的政治问题与各民主党派组织进行政治协商,并接受民主党派组织的民主监督。市政协会议和市人大会议同时召开,有利于民主党派组织参政议政,参与讨论市人大的重要议程和文件草案,中共市委听取民主党派组织的建议和意见。民主党派组织所推荐的候选人经中共市委同意后,由市人大及其常委会选举担任城市国家机构的领导职务。③市人大选举组成城市的政府、法院和检察院,它们对市人大负责,向其报告工作,并受其监督。④市辖区、县的中共区委、县委、国家机构受中共市委、市级国家机构的领导。中共市委领导中共市辖区委、县委的工作,中共市辖区委、县委统一领导市辖区、县国家机构的工作。⑤各种社会团体向城市的政党组织、国家机构表达利益。社会主义市场经济的发展导致市民出现了一定的利益分化,市民通过一定的方式,向城市的政党组织、国家机构进行利益表达。
　　一方面,人民民主专政的国体和人民代表大会制的政体决定了中国市政体制的先进性,必须继续坚持和完善这种先进性;另一方面,目前中国的市政体制又受制于社会主义初级阶段和社会主义市场经济的具体国情,只有通过改革,才能不断适应城市生产力和经济体制发展的需要。这是认识中国市政体制基本特征的根本指导思想。中国市政体制的基本特征主要表现在以下几方面:
　　1.中共市委在市政体制中处于领导核心地位
　　中共市委虽然不是城市国家机构的组成部分,但它对城市国家机构却发挥着领导核心的作用,这是由中国共产党在全国的领导地位决定的。目前,中共市委对城市国家机构的领导作用表现在:①中共市委依法确定城市国家机构之间的职权划分;②中共市委常委会讨论决定城市国家机构工作中的重大问题;③中共市向市人大及其常委会推荐城市的政府、法院和检察院的重要领导人员的候选人;④中共市委通过设在市□□会、市政府、市法院和市检察院的中□□组，领导城市国家机构的日常工作;⑤市长兼市委副书记,从组织上保证直接贯彻市委的决定;⑥中共市委的政法委员会领导城市的法院、检察院、公安局和司法局的工作;⑦中共市委通过在城市国家机构工作的中□□员,保证城市国家机构工作的社会主义方向,并带领其他工作人员为人民服务。
　　2.全国城市的市政体制具有同一性
　　中国的市政体制是人民代表大会制的政体在城市的延伸。城市政权由市人民代表大会、市政府、市法院、市检察院组成。市人大及其常委会是城市的权力机关,市政府、市法院和市检察院均由市人大及其常委会产生,市政府、市法院和市检察院对市人大及其常委会负责并报告工作。市人大及其常委会具有监督市“一府两院”的权力。全国所有城市的市政组织体制具有高度的同一性。市辖区的基层政权也是按照人民代表大会制设置的。从城市的纵向政权系统来看,市级政权机关全面领导区、县政权机关的工作。其中,中共市委全面领导区委和县委的工作;市人大指导区、县人大的工作;市政府领导区、县政府的工作;市法院监督区、县法院的工作;市检察院领导区、县检察院的工作。
　　3.市政法律地位具有非自治性
　　依据宪法和地方政府组织法的相关规定,中国地方各级政府都是□□统一领导下的国家行政机关,都服从□□的统一领导。建制市不是独立自治的政治实体,而是享有一定自主权的地方行政单位。建制市的行政建制具有双重性,它们既具有一般地域型行政建制的性质，又具有专门市镇型行政建制的性质。西方国家的市则是设置在城镇地区的专门性的地方行政建制,一般不管辖农村地区。中国由于推行市领导县和撤县设市体制,市的行政区域还包括了广大农村地区,管辖人口中的农业人口占比较高,某些地区甚至高达80%。这无疑改变了市建制作为地方自治团体的性质,从而成为普通地域型地方行政建制,市政府不仅要对辖区内的城市实施专门管理,而且还要对辖区内的农村进行一般管理。
　　4.工会、共青团、妇联等社会团体在市政体制中发挥着重要作用在市政体制中,工会、共青团、妇联等社会团体是中共市委联系城市居民的桥梁和纽带,是在市人大中各自所联系群众的代表者,也是带领各自成员配合行政执法和司法执法的组织者。随着民主政治和社会主义市场经济体制的发展及完善,各种社会团体在市政体制中日趋活跃,社会团体采用多种形式向城市各国家机关表达利益,并更多地参与宣传和执行城市国家机关所制定的公共政策等。
　　5.市政职能具有全能性
　　中国目前城市政府的管理职能脱胎于计划经济,因此职能范围十分广泛,城市政府不仅要管理城区的各种公共事务,还要管理郊区和农村地区的社会经济问题。政府过多地参与和干预了许多本来应该由市场机制调节的生产和交换活动,导致在经济领域和社会领域的微观管制过多。这种不考虑政府与市场、政府与社会合理分工的全能型管理模式,使得市政组织体系规模庞大,而各城市政府受制于烦琐复杂的社会经济事务之中,在公共产品和公共服务的供给上就显得效率低下。因此,社会主义市场经济体制的不断发展和完善,客观上要求城市政府应该从大量具体的经济建设事务中摆脱出来,集中精力做好城市规划、基础设施建设、公共经济管理、公共事业管理、公共住房管理、环境保护管理、人口治安和社会管理等分内的工作。
　　三、中国市政体制的改革与发展
　　改革开放以来,随着生产力水平的不断提高和社会经济的飞速发展,工业化和城市化进程为中国城市带来了日新月异的变化,主要表现在城市数量急剧增加,城市规模不断扩大,城市在国家的政治、经济和社会发展中发挥着主导作用。与此相适应,中国的市政体制改革也取得了明显成效,经过改革开放以来不同历史阶段的改革历程,已初步建立了综合执法体系和城市基层管理体制。然而,由于脱胎于计划经济体制并受到社会经济发展不均衡等客观因素的限制,中国市政体制仍然存在诸多问题,并严重阻碍了市政管理的有效运转。只有继续深化市政体制改革,加快市政职能转变,提高市政综合运行效率,完善市政服务功能,才能实现市政管理的规范化、科学化和法治化,推动城乡统筹发展、社会综合配套改革与社会主义和谐社会的建设。
　　1.改革开放以来中国市政体制的改革历程
　　纵观改革开放以来中国市政体制的改革历程,大致可以划分为如下三个阶段:①
　　(1)起步阶段。中国市政体制改革的起步阶段大致为1978-1992年。党的十一届三中全会之后,中国政府将工作重点确定为以经济建设为中心的社会主义现代化建设,这一决定促进了农村经济体制改革,也为城市的发展创造了条件。十二届三中全会以后,随着城市经济体制改革成为重点,城市建设进程加快,为配合城市化发展,各地区开始推行市政体制改革。这一时期的改革重点主要体现在精简政府机构和建立市管县体制两个方面。在当时的背景下,改革对于密切城乡关系、促进城乡一体化进程发挥了巨大的推动作用。然而,改革实践也固化了市管县的行政体制及财政体制,增加了政府层级,导致城市政府运行效率降低,并成为后来推动区域经济均衡发展的一大障碍。
　　(2)拓展阶段。1993-2002年为中国市政体制改革的拓展阶段。随着社会主义市场经济体制的初步确立,中国城市化的进程也进入了新的发展时期。与此相适应,市政体制改革也得以不断推进深入。以1993年和1999年的两次机构改革为代表,这一时期的市政体制改革取得了明显的成效,市管县体制全面推进,不断加大审批制度和投融资体制改革,基本建立了综合执法队伍,集中行使行政处罚权,初步改变了多头执法的现象,改善了市政管理在群众心目中的形象。但政府的职能并未因改革而得到切实转变,仍然是以城市经济发展为工作重心，公共服务意识相对落后,对包括住房、交通、社会保障、教育、环境等在内的促进社会全面发展方面的工作重视不足。同时,随着市管县体制在全国范围的普遍确立,也逐渐暴露出阻碍区域经济联系和城乡统筹发展的弊端。
　　(3)深化阶段。2003年以来，中国市政体制改革进入了深化阶段。随着社会主义市场经济体制的不断完善和经济全球化趋势的增强,城市作为区域经济发展的中心,其作用和地位都受到了前所未有的重视,城市化战略也成为国家经济和社会发展“十五”规划的重点发展战略之一。为了适应城市化发展的需要,全国各城市在加快推进市政职能转变的同时,进一步推动了城市综合执法体系改革,完善了城市执法监督体系,初步确立了城市基层管理体系,创建了一些具有中国特色的城市社区管理模式,逐步理顺了政企关系和政社关系,强化了城市政府的宏观调控职能和基本公共服务的供给能力,加快了户籍、财税、就业、社会保障等配套制度的改革,继续坚持和发挥市人大在市政体制中的主导地位,使城市治理水平得到了很大程度的提升。
　　2.中国原有市政体制的弊端
　　中国的市政体制脱胎于计划经济体制,尽管经过多次改革,但仍旧带有较为浓厚的计划经济色彩,特别是随着改革开放的不断深入和社会主义市场经济体制的不断完善,原有的市政组织模式和市政运行机制已经显得越来越不适应,暴露出了越来越多的问题和弊端,甚至严重阻碍着城市经济和社会的发展。具体表现在:
　　(1)市政职能转型不到位。一般来说,城市是社会生产力最发达的地方,市场发育程度比较高,社会自组织和管理能力较强。而在计划经济体制下,城市政府采用行政指令的手段直接管理所有的社会经济活动,管理了很多不该管、管不好、管不了的事，②不仅限制了各种市场主体和社会组织的积极性,不利于解放和发展社会生产力,而且增加了公共财政负担,降低了市政体制的运转效率。虽然经过多次改革,但目前中国的市政职能转型仍不到位,这主要表现在两个方面:一是政府与市场关系不顺,政企不分。就现阶段的情况来看,城市政府虽然在投资、创业、准人、企业运营等政府规制和管理方面,对企业审批项目进行了大幅度的清理,但创业准入的门槛高、环节多、时间长的问题仍然存在,无形中增加了企业的运营成本。二是政事不分、政社关系不畅。政府与事业单位之间职能划分模糊,政府机关通过各种途径和手段控制事业单位,包揽了许多应由事业单位行使的权力和职能,而事业单位也承担了大量本属于政府机关的执法、监督职能。与此同时,城市政府还包揽了大量本应由社会组织和个人履行的职责,习惯于直接从事各种社会服务和公益性事务,对各种非政府和非营利的社会服务团体也缺乏必要的政策和资金支持。
　　(2)市政机构设置不合理。市政机构设置不合理的根源在于市政职责不清、上下关系不顺,其主要表现则是政府部门林立,机构设置臃肿。其中,经济管理部门设置过多;行使地方政府职能的机构偏多,而承担市政专门职能的机构偏少;非常设机构设置过多,削弱了常设机构的管理职能,不利于常设机构功能的充分发挥;部门内设机构较多,组织结构不合理,尤其是辅助性机构和自我服务机构设置过多。机构设置过多,必然导致分工过细、职能交叉、职责不清、扯皮推诿和效率低下等弊端。而内设机构过多又导致机关人员比例失调,形成“官多兵少”、“辅助人员多而业务人员少"等现象,不利于真正发挥市政职能部门的作用。
　　(3)城市行政区划不够优化。①宪法规定中国的行政区划分为省(自治区、直辖市)、县(自治县、市)、乡(自治乡镇)三级,但随着市管县体制的确立,城市行政层次转变为省一市一县(市)一乡(镇)四级。在计划经济体制下,市管县体制不仅推动了城市工业向县域的辐射和转移,而且有利于县域利用中心城市的文化和城市品牌提升自身的形象，有效地推动工业化、城镇化的快速发展。但随着社会主义市场经济体制的日趋完善,以及工业化、城市化和国际化的深人发展,市管县体制的弊端也越来越突出。一是增加了行政运作成本与管理成本,导致行政效率降低。二是造成“小马拉大车”的问题,除传统的省会城市和一些中等发达城市之外,一些经济基础薄弱甚至是由县级升为地级规格的城市,很难有力量来带动县级和乡村的发展。三是导致市县利益矛盾突出,城乡发展不协调。四是造成虚假城市化现象,许多城市已成为以广大农村为主体的区域型行政区,城市中农业人口依旧占绝对多数,各种经济关系和社会关系依然带有乡村结构的特征,与真正意义上的城市存在着很大的差距。
　　(4)城市基层管理体制不合理。目前中国城市基层管理大多沿用计划经济体制下形成的“街居制”模式,但在这种模式下,街道办事处和社区居民委员会在职能划分和职能定位上并不明确。依据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定,街道办事处是政府的派出机关,其权力只限于管理与社区居民有关的公共行政事务,主要负责对居委会的工作进行指导,完成上级政府职能部门布置的任务等。但实践中居委会却是政社合一、政事合一、政企合一的全能型基层小组织大政府,街道办事处与居委会之间也不是指导与被指导的关系,而是领导与被领导的关系。①居委会则从群众自治性的组织转变为街道办事处的办事处,失去了自我管理、自我教育、自我服务的社区自治功能,加深了社区的行政化趋势。另外,街道和社区建设资金的匮乏和服务体制的落后,也在一定程度上制约了城市基层管理体制的发展。
　　(5)配套制度改革不深入。由于受生产力发展水平和制度惯性的制约，市政体制配套制度的改革与中国城市化进程还存在着不相适应之处,如受城乡二元户籍制度、劳动就业制度、社会保障制度和公共服务体制的限制,农民工在融人城市的过程中仍然面临诸多问题;城市执法体制不健全,导致城管执法体制混乱、城管执法机构不独立、缺乏执法依据、执法人员素质不高以及执法监督机制不健全等问题;此外,中国绝大多数城市的总体公共服务仍处于较低水平,尤其体现在社会保障、环境保护、基础设施和公共安全管理等方面。这些配套制度改革的不深人,极大地制约着市政体制改革的成效,也阻碍了中国城市化和现代化建设的进程。
　　3.中国市政体制改革与发展的基本方向
　　社会主义市场经济体制改革和城市化进程的不断深入,为中国市政体制的改革与发展提出了新的要求。因此,新时期中国市政体制的改革与发展,应以推进社会主义和谐社会建设、适应经济全球化和民主政治发展的基本趋势为基本方向,积极借鉴西方国家的成功经验,在内容上不断完善,在具体形式上适当地多样化,在加快市政职能转型的基础上,科学设置市政机构,合理设置市政体制层级结构,完善基层市政管理体制,实现市政管理的法治化。中国市政体制改革与发展的基本方向是:
　　(1)加快市政职能转型。市政职能转型,是推动中国城市化持续、快速、健康、和谐发展的内在要求。加快市政职能转型,也就是使市政职能从单纯的经济管理转变到社会管理、生态管理和公共服务上来。具体来说,一是要继续深化机构改革和审批制度改革,切实理顺政企、政社和政事之间的关系;二是要不断深化配套制度改革,建立健全流动人口管理机制,真正实现城市基本公共服务的均等化;三是要对城市的功能进行准确定位,制定科学的城市发展规划,大力发展城市各项社会事业,提高人口的综合素质;四是要大力推进市政管理的社会参与,增强广大市民参与市政管理和决策的意识和能力;五是要指导和扶助城市社区组织建设,充分发挥基层社区的民主自治和互助功能;六是要加强城市社会治安综合治理,保护市民的生命财产安全,维护社会稳定;七是要依法保护城市的各类资源和生态环境,努力实现城市的可持续发展;八是要科学调整城市布局和结构,塑造良好的城市形象,提高城市吸引力、竞争力、凝聚力和市民的自我约束力。
　　(2)科学设置市政机构。科学设置市政机构是市政体制高效运转的基本保证。与西方发达国家相比,中国的市政机构在规模上要庞大得多。市政机构改革首先要撤销那些因职能错位而设置的专业经济管理部门,其他市政机构也要进行削减撤并,以缩小政府规模,减轻财政负担。要根据精简、统一、效能的原则,按照大部制改革的基本要求,建立小政府、大社会的市政组织体系,但同时也要强化市场管理、质量监督、审计监督、环境保护、社会保障等部门,以维护市场经济秩序,鼓励公平竞争和合法经营,保护城市生态环境,救济和扶助弱势群体,以促进城市社会的和谐发展。
　　(3)合理设置市政体制层级结构。合理设置市政体制层级结构是完善市政管理体制、节约市政管理成本、提升市政管理效能的前提条件。要合理设置市政体制的层级机构,首先应在城乡分治的现实条件下,实行市县分治,取消市县之间的行政隶属关系,各自管理本辖区范围内的事务;其次应进一步推进中心城市行政区划改革,扩大城市政府的自主权,积极发挥区域经济的协同效应;再次应大力整合县级行政区的规模和结构,优化和调整县域政区架构,推进建制城市设置标准和模式的创新与改革,适度整合县城政区的管辖规模;最后还应积极稳妥地推进省直管县(即省直接管理县)改革。省直管县改革的目的在于推进城市发展、壮大县域经济和城乡区域经济的协调发展。20世纪90年代初期以来,中国部分地区就一直在探索省直管县体制。目前,全国共有河北、山西、海南、辽宁、吉林、黑龙江、江苏、浙江、安徽、福建、江西、山东、河南等18个省份和北京、上海、天津、重庆4个直辖市实行了财政省直管县。①2009年中央一号文件也明确指出,推进省直接管理县(市)财政体制改革,将粮食、油料、棉花和生猪生产大县全部纳入改革范围。稳步推进扩权强县改革试点,鼓励有条件的省份率先减少行政层次,依法探索省直接管理县(市)的体制。但鉴于国情,实行“省直管县”体制不能采取“一刀切”的办法,要根据各地的具体情况，因地、因时制宜,灵活稳妥地推进。
　　(4)完善基层市政管理体制。完善基层市政管理体制，是协调政府社会管理与社区自治组织、民间组织自我管理的基本出发点。因此，必须进一步理顺街道办事处、市政职能部门与社区居委会之间的关系，努力实现市政管理与社区自我管理的有效衔接,提高居民参与社区工作的积极性,逐步完善各类民主议事和民主监督机制,保障居民的参与权和监督权。此外,还应积极推动社区公共服务的多元化发展,完善各类公共服务体系,并建立财政保障机制,拓展筹资渠道,加强社区基础设施建设,强化社区工作者的专业化培训,促进基层市政管理的专业化和民主化建设。
　　(5)实现市政管理的法治化。依法治市是市政管理现代化的重要标志。实现市政管理的法治化,首要的任务是切实落实市人大及其常委会的职权,真正发挥代议机关的议决功能,加强市人大及其常委会对市政府、市法院和市检察院的监督。同时,要加强市政管理法制建设，把市政机关的组织、职能、编制、工作程序纳入法制化的轨道。全国人大应尽快制定专门的市政府组织法,对市制设置、市政性质、机构设置等问题作出规定,做到有法可依、有章可循、依法管理。城市政府还应建立健全地方性法规和规章,建立起从市长到一般市政工作人员的工作责任制，做到各司其职、各负其责。市政职能部门也应加强制度化建设,健全行政综合执法机制,实现市政管理的制度化和规范化。