《市政学（0292）》贾玉红JYH

16、 第十一章 城市公共安全管理

　　由于全球气候转暖、环境污染、经济全球化引起人口流动增加、市场经济的消极作用导致社会分化、高科技使用不当等原因,城市公共安全所面临的问题和威胁呈现增加、突出和紧迫的趋势。它要求城市政府高度重视城市公共安全管理问题,从管理的职能、体制和手段等方面健全城市公共安全管理制度,做到对难以避免的自然灾害及时组织救灾,把损失控制在最低程度;对人为引起的城市公共安全问题重在预防;对其他各类城市公共安全问题实行防治结合，及时发现安全隐患，尽量把安全问题解决在萌芽状态,从而确保城市生产和生活的安全。
　　第一节城市公共安全管理概述
　　一、城市公共安全管理的含义
　　城市公共安全管理是城市政府遵守和执行法律,贯彻“预防为主、防治结合”的方针,通过系统化的制度和政策消除威胁城市公共安全的原因,并且及时治理城市公共安全问题,实现保障生产、生活和城市安全目的的管理过程。
　　城市公共安全管理是伴随着城市及其城市管理的产生而发展起来的,具有悠久的历史。但是,不同社会形态下的城市公共安全管理具有很大的区别。一是在古代社会,包括奴隶社会和封建社会,由于没有单独设置城市政府,在京城由皇宫专设官员及其部门管理城市安全,在其他地方,由城乡共管的地方政府兼管城市安全;而近代以来,由单独设置的城市政府负责城市公共安全管理。二是在古代社会,城市的公共安全管理主要限于抵御自然灾害、火灾等,由于奴隶只是会说话的工具,奴隶存在着对奴隶主的人身依附关系,因此,从社会关系方面看,基本上不存在公共安全管理问题;而在资本主义社会,由于生产力的发展和公民争取权利的进展,城市的公共安全管理不仅有由自然界因素引起的公共安全问题,而且有由社会性因素引起的公共安全问题。三是资本主义社会城市的公共安全管理由于其国体的性质,尚具有历史的局限性;社会主义国家的城市公共安全管理,第一次具有比较彻底的公共性质,它造福于社会的绝大多数成员。
　　城市公共安全管理应该遵循下列原则:
　　一是“预防为主、防治结合”的原则。在城市公共安全管理中遵循“预防为主”的原则,有两方面含义。一方面是对主要由人为因素引起的城市公共安全问题,必须通过采取科学、切实、可靠的措施,消除产生公共安全问题的原因和隐患,从而做到基本上避免这类公共安全问题的发生;另一方面是对自然灾害等不可避免的公共安全问题,必须事先做好充分的救灾准备,为及时、有效地救灾创造前提条件。在城市公共安全管理中遵循“防治结合”的原则,就是在公共安全问题发生时,根据事先准备的公共安全问题治理预案,及时组织力量,投入物力,采取措施,控制住公共安全问题的扩大,尽量把其危害减少到最低程度。
　　二是统一指挥的原则。城市公共安全突发事件严重危害人民群众生命和财产的安全,产生的原因复杂,控制公共安全事件的时间紧迫，需要多管齐下,调动多种专业力量。因此,在应对和处理城市公共安全突发事件中遵循统一指挥原则,是绝对必要性。其含义之一是由最高行政首长个人作出决定,把这种决定作为命令统一下达,该行政首长对所处理的公共安全事件负责。含义之二是组建一个由多种相关专业部门的负责人组成的委员会,其功能一是集思广益,取长补短,发挥集体智慧的优势,为最高行政首长作出决定提供咨询意见;二是在执行层面,分工负责,执行最高行政首长的决定;含义之三是在处理公共安全事件的整个执行系统中,每个成员都只对一个直接上级负责,服从其指挥,听从其命令。
　　三是各专业力量分工与协作的原则。城市各类公共安全问题的处置,只有通过相关专业力量的分工与协作才能解决。在分工方面,其含义是各司其职,运用专业的技术和设备,行使政府部门的专门职能，发挥专业队伍的功能,解决公共安全事件中与专业队伍相对应的专业领域问题。在协作方面,其含义一是对职能有交叉的事务,明确某个部门负有主要责任,其他部门负有次要责任;二是明确负有次要责任的部门,具有主动配合负有主要责任部门工作的义务,对不认真履行主动配合义务的负责人或工作人员应追究其责任;三是各方都有向其他方提供必要信息、保持及时沟通的义务。
　　四是确保处置城市公共安全事件所必需的物资及时充分供应的原则。自然界和人类社会在本质上是物质的。城市公共安全问题会造成相关物质资料的缺少、损坏或变异等。为了从根本上解决公共安全事件,必须补齐所缺少的物质资料,修复被损坏的物质资料,纠正变异物质资料的功能。因此,补齐、修复或纠正相关的物质资料,是解决城市公共安全事件的决定性、关键性环节。处置城市公共安全事件各方面的工作,都是围绕和服务于补齐、修复或纠正物质资料的工作;处理城市公共安全问题的其他各项原则,也相应都是围绕和服务于确保处置城市公共安全事件所必需的物资及时充分供应的原则。
　　五是提高市民防灾救灾的意识和能力的原则。自然灾害有时难以避免,如果市民具备较强的救灾意识和能力,就能从根本上提高整个城市的救灾能力。对人为引起的灾害,如果市民也都具备在本职工作岗位或生活场所预防和抵御人为灾害的意识和能力,必然能从根本上提高整个城市的防灾救灾能力。提高市民防灾救灾的意识和能力,一靠学习,二靠训练。
　　二、城市公共安全管理的类型
　　对城市公共安全管理进行必要而适当的分类,是对不同类别的城市公共安全问题采取有针对性对策的前提。根据城市公共安全问题的成因、性质或所发生的领域,城市公共安全管理可以划分为下列类别:
　　1.治理自然灾害的公共安全管理
　　由于人类生产和生活对自然界过度的索取和损害,导致了气候变暖、沙尘暴加剧、台风增加、地面沉降等一系列的自然界异常现象增多。近年来,多种自然灾害对城市公共安全的威胁,呈现出了更加频繁、严重和紧迫的趋势。中国北方和南方、内陆和沿海、自然地理条件不同的城市,面临不同的多种自然灾害的威胁。对北方城市来说,较常见的是大雾、暴风雪、霜冻、冰凌等;对南方城市来说,较常见的有洪涝、持续高温、病虫害等;内陆城市较多地遭受干旱、沙尘暴、地面沉降等的困扰;沿海城市较多地受到台风、海啸、咸潮等的侵袭。对于全球的人类或跨国家的地区来说,应对自然灾害重在预防,即通过通力合作消除或减少诱发自然灾害的原因,消除或减少自然灾害的发生。对这类自然灾害，城市政府理当尽责组织城市各单位和市民全力参与预防。另一方面，由于城市所遭受的自然灾害大部分是由城市政府管辖界限以外更大范围的地区,受人类生产和生活活动影响的多种自然条件变化所导致的，因此,对于一个城市的政府来说,应对自然灾害主要是抗灾救灾。与其他的城市公共安全问题相比较,自然灾害具有不可抗拒、影响面广、破坏力大、持续时间长、治理后遗症任务重等特点。自然灾害是城市公共安全最大的威胁,预防和抗御自然灾害是城市公共安全管理的首要任务。
　　2.城市消防类公共安全管理
　　随着城市化的发展、涉及易燃易爆类企业数量的增多和生产规模的扩大、居民生活用气用电的大量增加、高层建筑楼数量增多等原因,城市消防类公共安全管理面临火灾事故增多、重特大火灾危害加剧、火灾原因多样复杂等严峻挑战。城市消防类公共安全管理必须坚持贯彻“预防为主”的方针。一些消防先进的地区和单位的经验表明,运用先进的科学技术和设备,落实责任制,排查和消除火灾隐患,可以把火灾事故发生率下降到最低程度。从反面看,那些造成重大的人员伤亡和财产损失的重特大火灾事故,绝大多数都可以避免,其发生的原因都是在防火的技术设备、落实防火责任制、向每位员工或居民普及防火知识和演习防火能力、排查和消除火灾隐患等方面存在着种种疏漏,从而才不可避免地酿成大祸。与其他的城市公共安全问题相比较,火灾对公共安全的威胁具有毁灭性、可预防、季节性发生、重点单位和人群尤其
　　3.社会治安类公共安全管理需要落实防范、科学技术和设备有助于提高预防火灾效果等特点。
　　在中国现阶段,由于贫富差别加剧、人口流动、道德失范、国际犯罪团伙渗透等原因,城市社会治安问题总体上呈现增加的趋势,城市司法机关尤其是公安部门承受着巨大的压力。对社会治安类公共安全问题,总体说来重在治本,控制治标,标本兼治。一方面,各城市应针对本地区社会治安重点问题和突出问题产生的原因,采取有效措施,从源头上减少和根除导致社会治安问题的隐患;另一方面,对扰乱社会治安的人员和行为要及时破案,依法惩处,消除危害,在治标方面把扰乱社会治安的人员和行为控制在发案率较低的水平。与其他城市公共安全问题相比较,社会治安类公共安全问题具有对市民的危害普遍而直接、不同类别的社会治安问题具有不同的周期规律、大中城市与小城镇相比控制难度较大、在治标方面技术设备起着重要的防范作用、电子信息类违法犯罪呈现明显上升的势头等特点。
　　4.卫生防疫类公共安全管理
　　近年来,全球气候变暖、人口流动、病毒和细菌的繁殖和变异、动物界疾病向人类传播、生态平衡受到破坏和变异等,导致跨地区、跨国的传染性疾病多有发生。城市是人类集中居住和生产的地方,传染性疾病往往首先在城市发生,即使发生在农村,一旦感染到城市,也会迅速传播和扩散,严重危害市民的生命和健康。因此,在预防方面,一是制定、健全和遵守国际性公约,在医学、生物学、有机化学等学科的实验室，严格控制病毒和细菌外传,禁止或限制试验新的病毒和细菌;二是严密监视和控制已有疫情地区的疫情变化和向外传播,严密监视和控制地区类和机构类所饲养的动物界传染病向人类传播;三是在医院系统建立和严格执行传染病预警制度,实行检验人员、医师、分管领导的工作责任制，确保首例和个别首批病例被及时发现并向上报告;卫生防疫部门立即介入并诊断疫情;以卫生防疫部门为主,医院和公安部门协助,对上述首例或首批病人的接触者和场所,立即采取隔离和消毒措施。对因失职或怠职而违反传染病预警制度的有关责任人员，应依法
　　追究其责任。在治疗方面,一是及时发现、隔离和治疗受到感染的病人,并对有关场所和物品进行消毒;二是在疫情地区向未受感染的市民免费或低价发放预防性药品,宣传和遵守预防有关传染病的知识;三是严格控制疫情内外地区人员的流动。与其他的城市公共安全问题相比较,传染病对公共安全的威胁具有直接危及市民的生命和健康、疫情发展快且控制难度大、容易引起市民的心理恐慌、随着疫情扩大严重影响市民的生产和生活、不同程度地影响城市与外界的交往等特点。
　　5.基础设施类公共安全管理
　　城市基础设施是市民生活和企业生产必要的外部条件,基本上属于公共产品,受城市政府的公共管制,由利用国有资产举办的公共服务机构(在中国称之为“事业单位”)提供,或由经政府部门准入的企业和社团提供。基础设施一般可以分为六类,分别是能源类、供排水类、交通类、邮政通信类、环境保护类、防灾类。常见的基础设施类公共安全问题有大面积停电、煤气管道破裂、较大范围供暖停止、地区性供水中断、供排水管道破裂引起区域性积水、客运沉船事故、地铁列车脱轨或火灾、停运事故、地铁车站踩踏事故、公交车辆火灾或交通事故、地区性互联网故障、黑客对公共网站的攻击、防洪堤坝的损毁等。基础设施类公共安全管理重在预防,应经常对基础设施进行检查、保养和维修，必要时要及时更新,从而消除隐患。一旦发生基础设施类公共安全事故，要及时组织抢修,同时采取临时性补救措施以减少对生活和生产的影响。与其他的城市公共安全问题相比较,基础设施类公共安全事故具有发生突然、对生产和生活的危害面广、多数由技术设备的隐患所导致、抢修时间紧迫难度较大、可能诱发其他类别的公共安全问题等特点。
　　6.环境污染类城市公共安全管理
　　造成环境污染的主要原因是受生产力和科技水平限制,不能充分地利用能源和资源,未被利用的能源和资源或保持其原来性状,或改变性状,被重新排放回到自然界,造成自然环境的污染。工业大部分集中在城市,因此城市尤其是大城市,环境污染比较严重。常见的城市环境污染严重事故有水源污染,局部水域严重污染,有毒有害气体、放射性
　　物质在生产、储存或运输中泄漏,化工类企业发生的较严重的环境污染事故,垃圾填埋不当导致较严重的土壤污染和空气污染等，对待环境污染类城市公共安全事故,也应贯彻“预防为主”的方针，从技术设备、规章制度、责任到人、监督检查等方面,预防城市环境污染事故的发生。对已经发生的城市环境污染事故,关键是运用现场控制原理，通过岗位责任制,要求一线员工及时发现环境污染事故于萌芽状态,一方面在本职工作范围内采取措施消除、减少和控制污染,另一方面报告上级,迅速组织力量消除污染事故于萌芽状态。与其他的城市公共安全问题比较,环境污染对城市公共安全的危害具有直接威胁市民的生命和健康、后遗症或后续影响持久、流动性强、控制难度大、治理代价较大等特点。
　　7、应对恐怖主义的城市公共安全管理
　　就目前中国城市所面临的局势看,恐怖主义对中国城市公共安全的威胁，有三种基本的来源:一是国内民族分裂势力所策划和实施的恐怖主义活动;二是国内敌对势力和敌对分子制造的恐怖主义事件;三是国外敌对势力策划和实施的恐怖主义活动。从城市政府角度看,一方面要组织本市有关单位和市民，全力参与由上级政府领导的较大范围减少和消除诱发恐怖主义活动原因的工作。另一方面,城市政府应采取以下措施应对和治理恐怖主义活动:一要严密监控可能直接参与恐怖主义活动的嫌疑人员;二要对容易受到恐怖主义煽动影响的人群,做好宣传和法制教育工作;三要通过宜传教育,动员每个市民具备警惕、识别、防范和举报恐怖主义言行和人员的意识及能力;四要逐步健全监控、预警和防范恐怖主义活动的技术设备体系;五要训练、教育和奖励专职应对恐怖主义活动的机构与人员。与其他的城市公共安全问题相比较,恐怖主义活动对城市公共安全的威胁具有危害大、一旦发生对市民心理影响较大、有必要以绝对优势的反应力量迅速而有效地控制和消除、对主犯和骨干分子从重惩罚、从全国看重在治本即减少和消除诱发恐怖主义的社会矛盾等特点。
　　8.应对社会动乱的城市公共安全管理
　　社会动乱方面的城市公共安全事件,根据事件的起因,可以进一步划分为由社会群体之间利益矛盾引发的社会动乱、针对某项公共政策
　　的社会动乱、矛头指向国家政治制度和现存政权的社会动乱等基本类别。对社会动乱方面的公共安全问题,城市政府无论是在上级政府的领导下参与更大范围的问题防治,还是负责领导本市有关问题的防治，都应贯彻“预防为主、重在预防”的方针,努力从制度完善、政策调整、减少或基本消除有关人群的利益矛盾等方面入手,减少和消除诱发社会动乱的隐患。在治理方面,有两项基本任务:一是及时发现社会动乱事件于萌芽状态,迅速而有针对性地采取措施,予以平息和解决;二是对已经发展具有一定规模的社会动乱事件,一方面比较系统地采取措施加以控制和解决,另一方面及时报告上级政府,取得上级政府的指导和支持,坚决执行上级政府的决定和指示。与其他方面的城市公共安全问题相比较,社会动乱方面的城市公共安全事件具有严重扰乱城市的生产和生活、影响范围较广、容易诱发次生的公共安全问题、城市政府有必要实行“铁腕与区别对待相结合”的策略坚决而迅速地控制住局势、依靠公安部门和武警部队以非武力手段为主平息骚乱等特点。
　　三、城市公共安全管理的作用
　　了解城市公共安全管理的作用,有必要首先认识城市公共安全问题的成因。
　　自从古代社会产生城市以来,确保城市各方面的公共安全始终是城市生产和生活正常进行的前提和城市管理第一位的任务。近代社会以来,由于人类的生产和生活主要向城市聚集,城市公共安全管理对城市乃至整个社会生产和生活的顺利发展,更加显示出其基础性的意义。在后工业社会和信息社会①的现代化条件下,一方面生产的科技化程度和公民的生活水平日益提高,另一方面城市公共安全管理更加趋于重要、复杂和紧迫,具体有以下原因:
　　第一,随着人类向生产和生活的深度和广度进军,城市公共安全的
　　范围不断扩大。在古代社会,城市公共安全的基本方面包括城市防御、火灾、治安、瘟疫等。近代工业革命以来,城市公共安全增加了工业生产安全，铁路、公路和航空交通安全,使用自来水、电力和煤气安全和环境污染事故等新的内容。在后工业社会和信息社会的现代化条件下，随着人类向生产和生活的广度和深度进军,城市公共安全的范围又有了新的扩大,如核电站安全、信息安全、转基因食品安全、全球气候变暖给城市的自然环境造成的危害、恐怖主义对城市安全的威胁等。
　　第二,自然环境的脆弱和社会环境的失调导致其对人类经济和社会发展承受力的弱化,成为诱发城市各类公共安全问题的深层次原因。自然环境的脆弱包括资源、能源的减少和自然环境的污染两个方面,它们会直接诱发多种城市公共安全问题;社会环境的失调从本质上说是效率与公平之间协调机制与比例的失衡,它们也会直接诱发城市公共安全的多种问题;自然环境脆弱与社会环境失调的互相影响又会诱发城市公共安全上述种类的问题和其他问题。
　　第三,科学技术在人类生产和生活中广泛使用所发生的技术设备故障,是城市公共安全问题的重要成因。较常见的因技术设备故障引起的城市公共安全问题有:大面积停电,因电线或灯具的材料老化、受潮、故障等原因引起的火灾,通信网络的交换设备或线路故障引起的通信中断，地铁设备故障引起的车辆脱轨、碰撞或停运,因老化、低温等原因引起自来水管道破裂所导致的局部地区积水等。
　　第四,经济全球化导致受国外其他地区影响而诱发或加剧的城市公共安全问题增加。这方面常见的问题一是全球或地区性的经济周期引起失业增加、收入减少所带来的社会动荡;二是全球或地区性的金融危机引起的城市金融安全问题,包括金融机构经营安全、金融信用安全、城市经济安全、城市税收财政安全等;三是伴随着跨国流动人口增加而引起的就业纠纷、跨国犯罪、种族或民族摩擦等;四是因工农业生产发展引起的环境污染事故的跨国影响;五是进口食品安全事故等。第五，由生产要素聚集程度所决定的城市紧密性和生产要素流动程度所决定的城市与其他地区之间的关联性,成为处理城市公共安全问题紧迫性的基本原因。第二、三产业的生产要素聚集程度高于第一
　　产业,是第二、三产业的劳动生产率高于第一产业的根本原因;高科技的第二产业和知识密集型的第三产业更是极大地提高了生产要素的聚集程度。生产要素聚集程度又决定了城市的紧密性。而无论是城市的紧密性还是城市与其他地区的关联性,都会通过城市内部或外部的连锁反应,导致处理城市公共安全问题的紧迫性。
　　城市公共安全管理具有以下作用:
　　第一,城市公共安全管理保障着市民的生命和健康的底线需求。一方面,自工业革命以来,随着科学技术和生产力的发展,市民的物质和文化生活水平不断提高,以适应市民物质文化方面需求为目的的市政职能中的积极职能上升为主要职能;另一方面,由于引起城市公共安全问题的原因长期存在,某些威胁城市市民生命和健康的问题日趋加重。如全球气候变暖、水资源短缺和污染、沙漠化等,城市公共安全的一些问题在某些地区和城市的一定时期内会比较急迫等,市民的生命和健康面临着更多的威胁和挑战,导致以保障市民的生命和健康为主要目的的消极职能在市政职能中的基础性、前提性地位日趋突出。现代城市管理应把主要精力放在以提高市民物质和文化生活水平为目的的积极职能方面,但是,引起城市公共安全问题的原因长期存在以及某些原因和问题在某一时期可能被激化,也会导致城市政府把较多精力放在行使消极职能上。
　　第二,城市公共安全管理保护着企业生产的正常进行。城市公共安全管理中的消防管理、基础设施安全管理、社会治安管理、防灾救灾管理、信息安全管理、卫生防疫管理等,都直接关系着企业生产能否正常进行。企业内部的安全管理由企业自主负责,但也受到政府必要的监督;企业外部的公共安全管理直接制约和影响着企业内部的安全管理,实施企业外部的公共安全管理是政府责无旁贷的职责。
　　第三,城市公共安全管理维护着城市的生存和发展。城市的基础设施是城市赖以生存和发展的物质基础,是企业生产和居民生活必要的外部条件,是城市区别于农村的重要标志。城市公共安全管理的重要组成部分是基础设施安全管理。能源设施的安全管理涉及电网安全运行、管道煤气泄漏、天然气供应障碍、暖气供应中断等问题;供排水设
　　施的安全管理涉及取水口污染、自来水管破裂、城市积水等问题;城市对内、对外交通的安全管理涉及较大规模的交通事故、地铁运行事故、客货运沉船事故、桥梁倒塌等;邮电通信设施的安全管理涉及固定或移动通信网络的中断、互联网方面的保密制度、海外不适当的渗透、黑客攻击、违法内容的传播等;环保设施的安全管理涉及环境污染重大事故、垃圾处理不当引起的事故等;防灾设施的安全管理涉及防洪、防旱灾、防台风、防沙尘暴、防雪灾、防地面沉降等。这些城市公共安全问题的存在,都威胁着城市及其基础设施的生存和发展。
　　第四,城市公共安全管理保卫着国家的物质基础。工业革命以来，一个国家的生产力和作为生产资料的物质财富主要集中在城市,尤其是大城市,它们是国家的物质基础。这方面的生产力和物质财富主要体现在第一、二、三产业各个单位,尤其是大型的企业和事业单位、政党组织、国家机构、社会团体等。在大型的企业和事业单位中,特别是生产原材料如钢铁、石油、煤炭、水泥、有色金属、化工等企业,装备制造业如汽车、火车、城市轨道车辆、船舶、飞机、电站设备、机床、国防工业等企业,事业单位如大型的科研机构、大学、医院等。各种自然灾害等对城市公共安全的威胁,不仅会破坏城市各类产业的物质设备,更会损害各类产业的人力资源,从而给国家的生产力和物质财富造成重大损失。据21世纪初统计,各类事故平均每年给中国造成的经济损失约2500亿元,约为国内生产总值的2.5%。①
　　第五,城市公共安全管理保存着城市的文化遗产。城市是人类文明的载体和结晶,多数城市都有着悠久的历史,留存着珍贵而巨大的文化遗产。包括古代的建筑、园林、寺庙、街区和牌坊等。它们不仅具有很高的文物价值,是重要的旅游资源,更重要的是传承着民族的精神和文化。城市公共安全的各种威胁,有些会对城市的文化遗产造成重大损害，有些甚至会给它们带来毁灭性的破坏,使城市的文明积淀蒙受无可估量的损失。
　　第二节城市公共安全管理的体制和手段
　　一、城市公共安全管理体制
　　城市公共安全管理体制是由城市的国家机构领导,城市政府的专职部门发挥骨干作用,其他部门通力合作,组织各单位和每位市民发挥基础作用,围绕实现城市公共安全的目标和任务,依照法律各司其职,以职权分工为核心的组织体系。
　　第一,城市的中共市委是中国城市公共安全管理体制的领导核心;城市的国家机构是城市公共安全管理体制的领导力量,它把中共市委的决定转化为国家意志,运用国家机构的强制力执行中共市委的决定，并监督各单位、每位市民贯彻中共市委的决定。
　　中共市委作为中国城市公共安全管理体制领导核心的必要性,体现在三个方面:一是中共市委代表多数市民的利益;二是中共市委的领导地位、自身的组织体制、与城市的国家机构及市政协的关系、管理机制和管理制度,使其能够基本上集中各单位和市民的意见;三是与中国目前的生产力和民主发展水平相适应。
　　中共市委作为中国城市公共安全管理体制的领导核心主要体现在以下方面:首先,市委的常委会和全委会协调和平衡市民各阶层、各种利益集团之间的利益矛盾关系,在此基础上作出关于公共安全管理的重大决策;其次,市委的常委会、组织部考察、选拔、任免和向城市的国家机构推荐任免有关的领导干部;最后，市委的常委会、政法委员会协调城市国家机构之间的组织关系和工作关系。
　　中共市委作为中国城市公共安全管理体制领导核心的组织体制，由以下部分组成:第一,中共市委常委会在城市公共安全管理方面的职权,包括贯彻中共中央政法委的决定、确定今后一段时期城市公共安全管理的重点工作、就当前城市公共安全管理的重要问题作出决定;第二,中共市委的政法委员会通过检察院、法院、公安部门、司法部门行使职能,具体领导城市公共安全管理工作;第三，城市检察院、法院、公安
　　部门、司法部门的中□□组,执行中共市委和政法委的决定,行使职能，在城市公共安全管理中发挥中坚作用;第四,城市政府相关工作部门的中□□组领导本部门以及下属单位,在城市公共安全管理中发挥协助作用。
　　城市的国家机构作为城市公共安全管理的领导力量体现在:①城市人大及其常委会在城市公共安全管理方面制定地方性法规,决定重大问题,为城市公共安全管理提供法规依据;②城市政府的大部分工作部门直接分担着城市公共安全管理的职能;③城市检察院、法院、城市政府的公安部门、司法部门,是城市公共安全管理的专职领导机构和中坚力量。
　　根据发达国家城市的管理经验,城市尤其是大城市,有必要设置公共安全委员会及其总指挥部。城市公共安全委员会是城市政府应对公共安全事件的决策机构,实行合议制。在中国,应由中共□□担任城市公共安全委员会的主任,由分管政法工作的市委副书记担任常务副主任,市长任副主任,有关的副市长、市政府有关部门(如公安局、财政局、卫生局等)正职首长任委员。总指挥部是城市政府应对公共安全事件的执行机构,实行首长负责制,应由市长担任总指挥长,有关的副市长、市政府有关部门的正职首长为总指挥部的领导成员。总指挥部拥有协调市政府各工作部门参与应对城市公共安全事件的职权。
　　第二,城市政府各工作部门在本部门职权范围内，既是城市公共安全管理的领导者,又是城市公共安全管理的组织者、指挥者和监督者。
　　城市政府各工作部门作为城市公共安全管理领导者的含义,是指在本部门职权范围内,对公共安全管理的工作事项作出决策;作为城市公共安全管理组织者的含义,是指划分自身与下属单位在公共安全管理方面的职权分工,规定与下属单位关系的内容与形式;作为城市公共安全管理指挥者的含义,是指布置和执行公共安全管理的决定;作为城市公共安全管理监督者的含义,是指检查和监督下属单位和职权范围内受管辖单位执行公共安全管理的决定。
　　第三,城市所辖区县的中□□委执行中共市委关于城市公共安全管理的决定，就辖区内公共安全管理对中共市委负总责,区县国家机构
　　在公共安全管理方面协助中共区县委,分别行使各自职能。
　　各类城市公共安全管理所处理的事件和问题,具有很强的地域性，总是发生在一定的区域,首先影响到一部分的企业和居民。公共安全管理属于政府的消极职能,即关系到市民的生存需求,直接影响市民的生命和健康。平时,预防公共安全问题和事件的发生,是中共区县委和国家机构非常重要的工作;一旦发生公共安全事件,对之予以处理和解决就会成为中共区县委和国家机构的首要任务。
　　如果公共安全事件发生在一个区或县的辖区内,或主要发生在某个区或县的辖区内,一般应以该区或县的中□□委书记为总指挥即第一责任人,成立应对公共安全事件的指挥部,其成员包括市级国家机构有关部门的负责人、区县国家机构的负责人等。该指挥部的职责,一是执行中共市委处置公共安全事件的决定和指示;二是制定处理公共安全事件的方案;三是协调市级机构、区县国家机构处理公共安全事件的职能;四是对处理公共安全事件过程中出现的新问题及时作出决断;五是现场指导和检查公共安全事件的处理工作。
　　第四,城市的各企业、事业单位、社会团体依法履行各自在处理公共安全事件中的义务。
　　城市公共安全事件影响面广,危害企业的生产和居民的生活。防止和应对公共安全事件,必须依靠各单位和市民共同努力,才能战胜公共安全事件的破坏。大多数的危机事件不是一个人或一部分人就能解决的,更多的情况是需要来自于不同组织、团队的人们之间的共同努力,协作反应。①
　　企业履行在处理城市公共安全事件中的义务有两种基本的类别:一是公共安全事件发生在企业区域内或直接影响企业的生产,企业必须组织自身的人力、物力和财力,参与政府领导的应对安全事件的活动;二是生产处理公共安全事件所需要的产品,或提供处理公共安全事件所需要的专业服务。对于那些大规模的危机事件的应对,政府在调动所掌管的各种公共物资和资源进行突发性危机管理活动时,有可能
　　还得动用各种营利组织的资源,支持政府危机管理活动的需要。①
　　事业单位作为提供公共服务的机构,大部分涉及三个基本领域:作为企业生产和居民生活必要和外部条件的基础设施;适应公民维持和提高自身素质需求的教科文卫体机构;偏重公平、维护部分公民最低生活标准和多数公民基本生活水平的社会保障。事业单位的员工履行应对公共安全事件的义务有三种情况。第一种情况是有些事业单位本身就可能是公共安全事件袭击的对象或发生的地点。它们要在政府的领导下,减少公共安全事件所造成的损害,维持生产的正常进行,保护员工的生命和健康。第二种情况是事业单位所提供的各类公共服务,往往是公共安全事件所破坏的企业生产或居民生活最必需的产品或服务,如水电煤气、医疗服务、通信交通等。第三种情况是事业单位的员工多半是专业技术人员,他们可以有组织或自发地利用业余时间,适当地参与志愿者活动,为抗击公共安全事件无偿地提供专业技术服务。
　　社会团体在参与应对公共安全事件中所应履行的义务,主要体现在两个方面,即一方面号召本社团成员遵守法律，服从政府指挥,在工作岗位和社区生活中履行公民有关义务;另一方面组织本社团成员开展志愿者活动,适当利用业余时间,奉献技能和力量,积极参与抵御公共安全事件的活动。
　　第五,每位市民在本职工作岗位、社会生活和家庭生活中,要懂得预防有关各类公共安全事件的知识,从自身做起,采取预防有关公共安全事件发生的行动;一旦面临公共安全事件的发生,首先要具有发现公共安全事件于萌芽状态的敏感性,其次要具备保护自己和周围人群的技能,再次能够控制和缩小事件的扩大,最后还要尽快向有关部门报告。这是城市公共安全管理体制的社会基础。
　　二、城市公共安全管理内容
　　城市公共安全管理的内容可以分为:一般内容,即适用于各类公共
　　安全管理的内容;特殊内容,即仅适用于某一类公共安全管理的内容。对后者,前面已有所分析,在此从略。这里着重阐述城市公共安全管理的一般内容。
　　第一,一般说来,应对公共安全管理的问题和事件,应贯彻“预防为主”的方针,重在预防,旨在减少和消除引起公共安全问题和事件的原因和隐患。这是城市公共安全管理的首要任务。
　　由于公共安全的问题和事件从形成上看有不同类型,因此,预防公共安全事件的发生也相应有区别。大多数的公共安全问题和事件有一个长期积累矛盾和隐患的过程,预防此类公共安全的问题和事件,重在平时有前瞻性地、长期不懈地、细致地努力,减少和消除可能诱发公共安全问题和事件的矛盾和隐患。有些公共安全的问题和事件一方面靠平时消除隐患,另一方面还要靠防范,如行为不慎引发火灾,对这类公共安全事故,重在预防,但防范也同样重要,只要有丝毫的疏忽,都难免会酿成大祸。
　　从大的方面看,因长期积累矛盾和长期存在隐患而导致的公共安全问题和事件,可以归结为自然与人(自然界与人类社会)的矛盾和人与人(人类社会内部)的矛盾两类。自然与人的矛盾又可以进一步分为:不可再生的资源不断减少与人类对其的需求不断增长之间的矛盾(它集中体现为人均资源拥有量);自然环境由于被人类的生产和生活过度损害,导致其自身难以修复和可持续发展与人类生存和繁衍之间的矛盾。人与人的矛盾也可以进一步划分为国家之间、国内不同民族之间、国内不同地区之间、国内不同利益集团之间的矛盾等。在现实生活中,自然与人的矛盾和人与人的矛盾往往交织在一起,起着相互促进或抑制的作用,导致相互间的良性循环或恶性循环。
　　从城市公共安全管理的类型看,预防自然灾害、卫生防疫、环境污染等方面原因引起的公共安全事故,要求城市政府侧重从自然与人的矛盾方面,减少和消除诱发公共安全事故的矛盾和隐患;预防社会治安、恐怖主义、社会动乱等方面原因引起的公共安全事件,要求城市政府侧重从人与人的矛盾方面,减少和消除诱发公共安全事件的矛盾和隐患;预防城市消防、基础设施等方面原因引起的公共安全事故,要求
　　城市政府既从自然与人的矛盾方面,也从人与人的矛盾方面,减少和消除诱发公共安全事故的矛盾和隐患。
　　针对城市各类公共安全管理，有必要采取不同的预防对策。预防城市各种常见的自然灾害,更多是需要城市积极参与跨国家、跨地区有计划的联合行动,阻止自然环境的恶化,从源头上减少自然灾害发生的次数,减轻自然灾害发生的程度。
　　预防卫生防疫方面的公共安全事故,关键是对原有的传染病严格实施疫情监测制度,对新的传染病从技术人员和技术设备方面确保能够有效地检测、隔离、控制和治疗。
　　预防环境污染方面的公共安全事故,“预防为主”包含“消除隐患与严密防范并举”两方面的含义,即一方面城市政府积极参与更大范围的政府间联合行动,对环境污染更大范围、源头性、深层次的问题加以治理;另一方面对本市的重点企业(如化工类企业等)、重点行业(如食品加工行业、农贸市场等)、重点水体(如河流、湖泊、水库等)实施最严格而严密的管制和监测,从而有效防范环境污染事故的发生。
　　预防社会治安方面的公共安全事件,大的方面应重视降低失业率、解决分配不公平、弘扬助人为乐和见义勇为的社会风气、健全防范性技术设备、健全保安制度与严格落实责任制相结合、教育和防范有问题的青少年远离毒品等,小的方面应关心离异家庭青少年的成长、学习和就业,帮助刑满释放人员就业、对刑事惯犯予以重点改造和监控等。
　　预防恐怖主义方面的公共安全事件,宜贯彻“消除隐患与严密防范并举”的方针,在消除隐患方面,应通过发展经济、公平分配、改善生活、加强教育等措施,缩小恐怖主义分子的社会基础,孤立恐怖主义分子;在严密防范方面,对恐怖主义活动嫌疑人员实施严密的监控制度。预防社会动乱方面的公共安全事件,大的方面要保持经济发展的稳定和增长,严厉打击和惩处腐败的领导干部,切实纠正分配不公平，广开言路听取和采纳群众的呼声和意见等,小的方面应严密监控敌对势力和敌对分子的行踪,及时取缔他们的阴谋活动。
　　预防城市火灾,也宜遵循“消除隐患与严密防范并举"的方针,在消除隐患方面,要及时更换老化的设备,采取健全制度、严格落实责任
　　制等措施;在严密防范方面,应经常教育员工时刻警钟长鸣，检查防火措施，对重点部位应采取双人负责制度,一人落实,一人核查。
　　预防基础设施方面的公共安全事故,主要应加强设备的保养和维修,及时更新需要报废的设备。
　　第二,从城市政府到各工作部门,直至所有的企业、事业单位和社会团体,都应认真制定应对本市、本部门、本单位可能发生的各类公共
　　安全事件的预案,经上级批准后,做好实施预案的准备工作，经常检查实施预案所需的人员责任、制度健全、物资储备等准备情况。
　　各基层单位都要根据实际情况制定和完善本单位预案,明确各类突发公共事件的防范措施和处置程序。应对公共安全事件的预案一般应包含下列内容:①明确本预案实施的第一责任人,明确实施本预案的组织体系,即纵向的干部上下级之间的负责和指挥关系,横向的部门配合之间的主要责任和配合责任关系,明确不同层次和职位上的干部和员工在应对公共安全事件工作中的责任;②针对公共安全事件给企业生产和居民生活带来的多种危害,明确规定消除各种危害不同的应对措施;③储备应对特定的公共安全事件所必需的物资,包括种类、数量、质量标准等;④规定通过必要的演习,训练不同岗位上的干部和员工掌握处置公共安全事件的实战技能和自我保护技能。
　　第三,从城市的中共市委、国家机构,到市辖区、县党政机构,直至基层的企业、事业单位和社会团体,构建应对公共安全事件的责任体系。
　　由于公共安全事件直接关系到市民的生命和健康,无论是预防工作还是应对已经发生的公共安全事件,有关的各级中□□委、国家机构,以及企业、事业单位和社会团体的首位领导干部,是本单位管辖范围内公共安全管理事务的第一责任人。其含义是:对本单位公共安全管理事务的重要问题作出决定(如果是合议制所作出的决定,由集体负责;如果是由首长负责制所作出的决定,由首长个人负责。中共各级觉委在执行方面,也应实行首长负责制);对本单位公共安全管理工作在决策方面的较大错误,按照党纪政纪乃至法律规定追究责任,给予相应的处分。有关的各级中□□委、国家机构,以及企业、事业单位和社
　　会团体分管公共安全管理事务的领导干部,是本单位管辖范围内公共安全管理事务的直接责任人。其含义是:具体指挥本单位管辖范围内公共安全管理的预防工作和应对工作;对本单位公共安全管理工作在执行方面的较大错误,按照党纪政纪乃至法律规定追究责任,给予相应的处分。
　　城市公共安全管理的责任体系包含下列内容:
　　(1)贯彻“执行对决策负责”的原则。政府作为执行系统必须执行作为决策系统的中共市委和人大的决定,对决策系统负责。
　　(2)贯彻“个人负责”的原则。政府和企业、事业单位等的首长负责制和员工岗位责任制都是个人负责制。
　　(3)贯彻“个人作决定”的原则。在执行决策系统的决定中,每个执行系统的成员在法律和规章规定的本职岗位职权范围内,有权对执行中的具体问题由个人作出决定,包括政府各级行政首长、企业和事业单位的党政首长都有权就管辖范围内的工作,由个人作出决定。
　　(4)贯彻“必须执行上级决定”的原则。每一个干部必须执行分管自己工作的上一级首长的决定和指示,每一个员工必须执行分管自己工作的上一级首长的决定和指示。如果不执行,应该受到上一级首长的批评,必要时上一级首长有权依照法律和规章的规定,给予下一级干部或员工纪律处分。
　　(5)贯彻“逐级负责”的原则。每位干部对分管自己工作的一位直接上级负责,每位员工对分管自己工作的一位直接上级负责,构成一条严密的责任链。一般情况下,不应越级指挥(除非在非常和紧急情况下,越级指挥是不得已的),也不应越级报告(除非直接上级有较严重的问题,在向直接上级反映无效的前提下,越级报告是不得已的)，以防止在执行系统中出现多头指挥即多头命令的现象。
　　(6)贯彻“管事与管人相结合”的原则。赋予上一级首长必要而适度的对所分管下一级干部和员工的人力资源管理建议权和决定权。建议权限于比较重要事项的范围,直接决定权限于一般事项的范围。(7)贯彻“权责利相结合”的原则。一定职位上的干部和员工对本职工作负责,应当拥有由职位说明书载明的一定范围的自主决定权

　　限。一方面就是否执行上级的决定和指示以及执行的方式负责(但不对上级决定和指示的内容本身的错误负责),另一方面就自主决定的内容所发生的错误负责。对正确行使自主决定权、尽责执行上级决定和指示,圆满完成工作任务的,应与各项奖金指标挂钩,并与工资晋级、职务提升挂钩。
　　(8)贯彻“管事和管人都应制度化”的原则。无论行政执法,还是职位说明书,都应逐步健全和细化法律法规或行政规章,以及政府内部的规章制度,并实现公开化,从而做到秉公照章管事和管人。
　　(9)贯彻“权力须受制衡”原则。中国各级政府以及较重要的工作部门都按规定设有中□□组,对首长负责制实行必要的制衡。重大问题须经过中□□组会议讨论后经过表决决定。这一制度有必要向政府内部各级延伸,一为保障执行范围内重大决策的正确性,二为制衡政府各级正职首长正确行使权力。凡涉及本部门执行性工作中的重大问题,包括业务工作中的重要问题、内部规章制度修订、本级所管辖的干部和员工重大的人事管理事项,都要经过政府全体会议或常务会议、局务会议、处务会议或科务会议讨论后,经过表决作出决定。它使政府系统的首长负责制在重大问题的决策方面,具有集体负责和采用合议制作出决定的性质,这是对执行系统实行负责首长制是必要而适度的完善。由于政府内部各级公共行政的一般问题仍由首长个人作出决定，而且重大问题经集体决定后在执行方面仍然实行分管首长的个人负责制,因此,政府系统以及企业、事业单位、社会团体作为执行系统,总体来说实行首长个人负责制,由个人作决定的组织原则仍然有效。
　　(10)贯彻“公民有权申诉”的原则。有必要健全法律、法规和行政规章，规定由政府内部各级的行政办公会议(如政府常务会议、局务会议、处务会议和科务会议)受理公务员对行政首长关于业务工作的决定持有异议的申诉(允许必要时的越级申诉);受理公务员对行政首长关于人事管理的决定持有异议的申诉。
　　责任体系是城市公共安全管理体制的核心。城市公共安全管理体制由决策体制、执行体制、监督体制等部分组成。决策有待执行，监督保障执行。而执行的关键是落实责任,把城市公共安全管理预防工作
　　和应对工作的责任分解到单位、部门直至个人。城市公共安全管理的执行体制是一个大系统,由各级政府的各工作部门、各行业社团、各企业和事业单位等分工与协作来运行。明确各单位、部门和个人在城市公共安全管理中的责任,是确保分工与协作顺利进行的组织基础。第四,城市公共安全委员会统一领导、布置和监督,市政府有关工作部门分工负责,组织下属或受管辖的企业和事业单位储备应对公共安全事件所需要的物资。
　　城市政府应对公共安全事件所需要的物资可以分为:饮食类,包括粮食、压缩饼干、矿泉水等;建材类,包括草包、麻绳、铁丝、老虎钳、黄沙、水泥等;医疗用品类，包括抢救药品,抢救用医疗器械,医用敷料如药水棉花、医用纱布,常用药品等;房屋类,包括帐篷、简易板房等。
　　在政府部门的指导和监督下,有关的企业、事业单位应健全储备物资管理制度。要确保计划内储备物资的种类、数量和质量。要确保储存物资的仓库在温度、湿度、卫生等方面符合要求。要按计划定期更换有使用期限或储存时间过久的物资。
　　城市的公共安全委员会有必要组织市政府有关部门的主管人员、专家和市民代表等组成检查组,定期抽查所储备的物资。由于城市公共安全管理关系到市民的切身利益,有必要把检查的结果向市□□会报告,接受市□□会的监督。
　　第五,有计划地组织城市的有关企业、事业单位、社会团体和市民，参加应对城市各类公共安全事件的演习,向城市所有家庭定期发放经过修订的普及预防和应对公共安全事件的知识和技能,打造城市抵御公共安全事件坚实的社会基础。
　　日本的城市政府重视普及防灾救灾知识、组织市民进行抗灾演习的经验,值得我们认真借鉴。日本是多自然灾害(包括地震、海啸、火山喷发等)的国家,这种环境迫使城市政府十分重视提高市民抗灾的能力。他们通过发放小册子、张贴图片、电视报刊广播宣传等形式,向市民大力普及抗灾知识,各种社会团体积极组织成员义务参加防灾救灾工作，有计划地在单位和社区组织市民进行各种抗灾救灾演习等,从而有效地提高了市民防灾救灾的能力。
　　针对常见的公共安全事件,有计划地在企业、事业单位或社区组织市民参加多种抗灾救灾的演习,是十分必要的。开展应急演练是提高综合应急能力和实战水平的有效途径,可以达到检验预案、锻炼队伍、磨合机制和宣传教育的目的。①一是有利于市□□用所学习的抗灾救灾知识,学会使用抗灾工具,掌握抗灾救灾的技能;二是有助于市民在抗灾救灾的集体行动中,了解和实践如何与他人合作和相处;三是有利于市民增强抗灾救灾的意识;四是有助于市民熟悉政府、单位或社区制订的抗灾方案;五是有利于市民了解面临公共安全事件进行紧急疏散的路线,熟悉庇护场所。
　　有必要向每户居民家庭发放预防和抗御常见的公共安全事件的小册子。以图文并茂的形式,介绍预防火灾、传染病、治安犯罪等的知识，传授抗御地震、空气或水体污染、恐怖主义袭击的技能,讲解保护自己、抢救他人简易而常用的医疗卫生技术。鉴于公共安全事件不断具有新的特点,预防和抗御公共安全事件也不断产生新的方法,所以定期修订和更新这种小册子,重新免费向居民家庭发送,是很有必要的。
　　三、城市公共安全管理手段
　　城市公共安全管理手段,是城市政府依法组织企业、事业单位、社会团体和市民,开展预防和应对公共安全事件工作和活动的途径、方式或方法。
　　1.法律手段
　　根据依法治国的战略方针,城市公共安全管理也应该实现法治化。城市要依据有关法律、行政法规,结合实际制定并完善应急管理的地方性法规和规章。尤其是在社会主义市场经济条件下,企业是自主经营的经济实体,事业单位有一定的自主权,社会团体也依法享有自治权。在应对公共安全突发事件的情况下,城市政府为了有效、快速地控制和解决公共安全事件,需要指挥企业、事业单位、社会团体和市民参与应对公共安全事件的工作和活动,企业、事业单位、社会团体和市民应该
　　服从城市政府的指挥,唯有法律手段能够赋予城市政府这种普遍的强制力。因此,法律手段是城市政府组织各单位、市民预防和应对公共安全事件的主要手段。
　　法律手段要求城市政府在指挥和组织企业、事业单位、社会团体和市民,开展预防或应对公共安全事件的下列工作或活动中,应以法律条款明文规定:①有偿地生产某种产品或提供某种专业服务;②有偿或部分有偿地征用企业的场地、厂房或设备,部分有偿或无偿地征用事业单位的场地、房舍或设备;③有偿、部分有偿或无偿地征用企业的人力,部分有偿或无偿地征用事业单位的人力;④请求社会团体组织成员开展志愿者活动,参与应对公共安全事件的工作;⑤号召市民开展志愿者活动,捐献钱物,参与应对公共安全事件;⑥为了市民的安全迅速处理公共安全事件,限制市民进入某个地区等。
　　2.行政手段
　　行政手段区别于其他手段的优点之一是迅速而高效,尤其适用于处理公共安全的突发事件。它的形式之一是行政首长的口头指示。在处置公共安全突发事件的第一线,面对着人命关天、错综复杂、瞬息万变的紧急情况,行政首长在了解事件基本情况和听取现场领导干部、专家、群众的意见之后,当机立断地作出决定,由下级干部、群众迅速实施,收到运用其他手段所难以具有的效果。
　　行政手段只能用于在组织上有上下级关系的范围,适合用于行政机构的上下级之间。在应对公共安全突发事件中,上级政府对下级政府、上级政府部门对下级政府部门发布行政命令、指挥、布置工作,是最有效的。由于政府工作部门与所管辖的事业单位之间具有某种程度的上下级关系性质,因此也适用于一定范围内政府主管部门向事业单位布置工作、预防和应对公共安全事件。由于政府有关部门与国有企业也存在着一定的上下级关系,行政手段也适用于政府有关部门向国有企业布置预防和应对公共安全事件的工作。值得注意的是,由于外资企业、私营企业与政府之间不存在上下级关系,所以,行政手段不适用于外资企业和私营企业。
　　3.信息手段
　　信息手段在预防和应对公共安全事件中发挥着两方面的基本功能:一方面收集全面的信息是科学决策的必要前提;另一方面有选择地向公众披露某些信息,同时不披露另一些信息,可以进行正确的舆论导向。
　　由于互联网的普及、开放和快捷,移动通信的便捷、快速和便于参与等条件,在公共安全事件突发时刻,会有一部分虚假或错误的信息多渠道流传。这时政府通过各种媒体,及时发布全面的信息,有利于匡正视听,掌握正确的舆论导向,营造清醒、稳定、乐观应对公共安全事件的氛围。
　　4.宣传手段
　　无论是在预防还是应对城市公共安全事件方面,宣传手段都起着必要而明显的作用。它与信息手段有区别。信息手段侧重反映公共安全事件发生的真实动态和应对公共安全事件工作的切实进展。宣传手段首先普及党和政府关于预防和应对城市公共安全事件的方针和政策;其次向市民传授在公共安全事件中保护自身、抢救他人、抵御公共安全事件破坏作用的知识和技能;最后还要报道和表彰在预防和应对城市公共安全事件中出现的先进集体和先进个人等。
　　移动通信、报纸、杂、电视电台、互联网等是运用宣传手段最常用且重要的途径或媒介。在预防尤其是应对公共安全事件方面，城市政府应从内容、形式、技术等方面,保障政府的宣传手段在各类途径或媒介中处于主导地位,对受众具有切实而强大的吸引力。同时,加强对非政府主办的其他途径或媒介的指导和监督,一要支持它们补充和丰富关于政府在预防和应对公共安全事件中积极作用的报道和评论;二要支持它们合法地对政府行为提出意见和建议,实行监督;三要制止直至取缔少数的媒介诋毁政府积极履行职能、破坏预防和应对公共安全事件工作的非法行为。
　　5.经济手段
　　在预防和应对城市公共安全事件中,经济手段在一定范围内起着必要而重大的作用。如政府有偿购买企业生产的预防、应对公共安全事件的产品或提供的劳务,政府有偿聘用建筑施工企业承建公共安全
　　工程设施,政府在处置公共安全事件的紧急时期依法有偿临时征用企业和事业单位的场地、建筑或设备,政府对遭受自然灾害的群众发放救济款项,政府对参与预防或应对公共安全事件工作的人员给予酬劳或奖励等。
　　第三节城市公共安全应急机制
　　一、城市公共安全情报机制
　　城市公共安全应急机制,是城市政府应对公共安全突发事件,依法组织有关的企业、事业单位、社会团体和市民紧急开展工作,保护生命和财产的组织体制、管理制度和工作方法的总称。城市公共安全应急机制可以进一步分为城市公共安全情报机制、城市公共安全决策机制、城市公共安全通告机制、城市公共安全控制机制等。
　　城市公共安全情报机制是以城市政府有关部门和事业单位为主体,依靠社会各方面力量,在预防和应对两个阶段,对一定类别的公共安全隐患和事件的情报进行全面搜集、甄别、分析和综合,为城市公共安全决策机制作出决策提供客观依据的组织体制、管理制度和工作方法的总称。
　　全面、准确、及时的信息情报是科学决策的前提。城市公共安全情报机制在城市公共安全管理及其城市公共安全应急机制中发挥着耳目作用。第一,全面搜集一定类别的城市公共安全问题隐患和事件的情报。其中关于隐患方面的情报,主要有助于预防公共安全问题的扩大和公共安全事件的发生,也有利于形成应对公共安全事件的思路;关于公共安全事件方面的情报,有助于了解事件的原因、破坏力的大小、已经和将要进一步造成破坏的程度等。全面是对情报工作的第一要求。第二,形成对导致公共安全事件破坏力客观、全面、系统的评价。包括公共安全事件内在矛盾的各个方面、基本特点、演变规律、发展趋势等。第三,综合分析城市政府在动员社会各方面力量,包括科技力量和财力物力,抵御导致公共安全事件破坏力方面的有利条件和不利条件。
　　“知己知彼,百战不殆。”这对城市公共安全决策机制作出正确判断是不可或缺的。
　　既然准确的情报是作出关于预防和应对城市公共安全事件决策的必要前提,城市公共安全管理的有关部门,理应把情报机构的建设放在各自所管辖的公共安全事务的优先地位。如预报自然灾害的天气预报部门、地震监测部门等,监测社会治安动向和趋势的基层公安派出所、刑侦机构的情报部门等,监测疾病疫情的卫生防疫部门等,监测潮汐、江河湖泊水位等的水文工作站等,经常性监测与污染源监测相结合的生态环境监测站,监测恐怖主义活动和社会动乱阴谋活动的公安机构、国家安全机构的情报部门等。
　　城市公共安全情报机制可以分工为调查搜集、归类存档、综合分析等内容。调查搜集有多种形式:①运用技术设备自动或与人工结合进行经常性监测和临时性监测。这是调查搜集的主要形式。②通过报刊、电视、广播、书籍、互联网、移动通信等,利用各国、各地区或本地区公开发表的报道、文章、讲话、消息等,调查搜集有关专题的情报。③在社会类的公共安全管理方面,通过隐蔽战线调查搜集情报。④运用和分析统计资料,发现社会类以及自然界类的公共安全事件发生的周期性规律,或发生的特点、程度和破坏力等。
　　对调查搜集的公共安全情报进行归类存档,既是对它们加以整理和保存的需要,更是进行综合分析的前提。可以根据城市公共安全管理的需要,对公共安全情报予以不同的归类。例如,可以根据情报与公共安全事件发生阶段的关系,分为预防类和应对类;可以根据情报分别属于公共安全事件不同的方面,分为不同的专题类别;可以根据预防和应对公共安全事件的重要程度,按一、二、三等次分类;可以根据情报与公共安全事件内、外部条件的关系,分为外部间接因素、外部直接因素、内部一般因素、内部核心因素等类别。
　　综合分析是城市公共安全情报机制的关键环节。勾勒乃至还原情报对象的整体情况是情报工作的中心任务。分析在先,就是首先要分析局部;综合在后,就是在分析局部的基础上,逐步地拼接出全局,发现局部与局部的联系,进一步把局部连接成整体;在综合过程中需要进一
　　步加深分析局部,并且在进一步分析局部中,从整体上认识各局部之间的联系。不应忽视不起眼的情报,也不应夸大某个情报。从事综合分析情报工作的人员不仅要具备专业的技术和知识,而且要具备较强的综合思维能力。
　　二、城市公共安全决策机制
　　城市公共安全决策机制是为了预防和应对公共安全突发事件,城市中□□委依法作出重大问题决策,由城市人大及其常委会将其转化为权力机构的意志,并由城市政府及有关工作部门将其具体化的组织体制、管理制度和工作方法的总称。
　　中共城市党委在了解城市公共安全情报机制提供的公共安全情报,听取城市国家机构、企业、事业单位、社会团体、市民意见和建议的基础上,对城市公共安全的重大问题作出决策,具体包括:①对贯彻执行国家有关公共安全的法律、上级中□□委和政府及其领导关于本市公共安全工作的决定和指示提出具体意见并作出决定;②对本市人大和政府制定关于公共安全的地方性法规、地方行政规章、决议和决定提出原则性意见;③对本市政府及其工作部门制定本市预防和应对公共安全管理问题的预案提出指导性意见;④对城市公共安全预防和应对工作中如何平衡市民利益矛盾关系作出决定和指示;⑤对城市政府及其工作部门以及所辖区县政府、事业单位、企业、社会团体在城市预防和应对公共安全事件中的职权分工和配合关系作出决定;⑥对城市公共安全事件的应急处置作出决定和指示等。
　　城市人大及其常委会在城市公共安全决策机制中的作用体现在下列方面:一是把必要的中共市委关于城市公共安全管理的文件和指示转化为权力机构意志,通过地方性法规、决议或决定予以贯彻;二是在市人大及其常委会职权范围内,进一步把中共市委的决定和意见具体化、规范化和法制化,作出相关的决议或决定;三是贯彻国家关于公共安全管理的法律,制定具体实施有关法律的地方性法规或决议;四是对本市范围内的各级国家机构、企业、事业单位、社会团体、市民执行和落实公共安全管理的法律、法规、规章、决议和决定等,实行法律监督和工

　　作监督;五是开展调查研究,听取本市国家机构工作人员、基层单位、市民关于公共安全的意见和建议,为市人大及其常委会作出关于公共安全管理的决定提供依据等。
　　城市政府及其工作部门负责贯彻执行中共市委、市人大及其常委会关于城市公共安全管理的决定和指示,担负着大量的、具体的制定针对公共安全不同方面的地方行政规章、行政决定的重任。具体包括:第一,制定和修改《市政府公共安全应急处理指挥部条例》。条例应规定指挥部领导班子组成人员的范围以及分工;指挥部的职权;指挥部下设工作机构的职责和岗位设置;指挥部的管理手段;指挥部的工作程序等。建立和完善应对突发公共安全事件部际联席会议制度，加强部门之间的协调和配合,定期研究解决有关问题。第二，市政府相关工作部门也有必要制定本部门公共安全应急处理领导小组的规章,为预防和应对公共安全事件的工作制定规范。第三,把预防公共安全事件的有关各项措施列为市政府各工作部门的优先职责。第四,市政府有关工作部门要针对本部门管辖范围内各种公共安全事件制定应对预案。第五,市政府及其有关工作部门的行政首长要在应对公共安全突发事件的第一线作出处理决定。
　　三、城市公共安全通告机制
　　城市公共安全通告机制，是城市政府为了预防和应对公共安全突发事件,对预防和应对的知识和技能、公共安全突发事件的情况、政府预防和应对公共安全事件的措施等,向城市企业、事业单位、社会团体、市民发出通告,并依靠其贯彻落实的组织体制、管理制度和工作方法的总称。
　　城市政府要高度重视突发公共事件的信息发布、舆论引导和舆情分析工作,加强对相关信息的核实、审查和管理,为积极稳妥地处置突发公共事件营造良好的舆论环境。城市公共安全通告机制的必要性体现在以下方面:首先,澄清和抵御有关公共安全事件的错误传闻。这些错误传闻,有些是极少数敌对势力和敌对分子蓄意制造和散布的,有些则是市民传播的流言飞语。如果不坚决而及时地予以澄清和抵制，就

　　会造成思想混乱、民心动摇,非常不利于市民们在政府的坚强领导下团结一心,战胜公共安全突发事件。其次,有利于各企业、事业单位、社会团体和市民在突发的公共安全事件的严重威胁面前统一思想、众志成城、统一部署、统一行动。最后,有利于市政府依靠各企业、事业单位、社会团体和市民,贯彻落实市政府预防和应对公共安全事件的政策和措施。城市中□□委和国家机构关于预防和应对城市公共安全事件的规章和政策,归根到底还要依靠各企业、事业单位、社会团体和市民来贯彻和落实,才能取得所预期的防止或战胜公共安全事件的客观结果。要把这些规章和政策转化为各基层单位的扎实工作和市民们的实际行动,就有赖于通过公共安全通告机制,使各单位和市民了解和认识这些规章和政策的内容。
　　城市公共安全通告机制的基本内容有三个方面:第一,向市民传播预防和应对城市公共安全事件的知识和技能。如果每位市民都掌握了在生产岗位、家庭生活、社会生活中预防和应对公共安全事件的知识和技能,就能最大限度地减少公共安全事件给生命和财产带来的危害和损失,战胜公共安全突发事件就获得了最大的力量。第二,通报公共安全突发事件发生的真实情况和市政府领导各单位及市民抵御突发事件的进展情况。应该把公共安全突发事件所造成的损失和经过努力已经避免或减少的损失,把有利条件和不利条件,把争取较好结果和准备最差结果等,都如实地告诉市民,目的是争取市民们各自尽责努力工作，共同战胜公共安全突发事件。第三,宣传城市政府预防和应对公共安全事件的政策和措施。城市政府预防和应对公共安全事件的政策和措施,要经过市政府各工作部门和区县政府针对具体实际情况,对政策和措施加以细化、组织实施和监督执行,但归根到底还是要依靠各企业、事业单位、社会团体和市民的贯彻落实,才能转化为预防和抵御公共安全事件的客观结果。因此，有必要通过公共安全通告机制,让有关的基层单位和市民了解城市政府预防及应对相关的公共安全事件的政策和措施,以便把城市政府的政策和措施转变为基层单位扎实的工作和市民们切实的行动。由于城市公共安全通告机制的对象主要是城市各基层单位和市
　　民,因此,通告的途径和手段可以分为向基层单位通告的途径和手段，以及向市民通告的途径和手段两种类型。向各企业、事业单位或社会团体通告的途径和手段有:①通过下发文件进行通告;②通过召开会议进行通告;③通过政府网站进行通告;④通过电话布置工作进行通告;⑤通过领导干部现场进行通告等。向市民通告的途径和手段有:①通过报纸进行通告;②通过电视、广播进行通告;③通过互联网进行通告;④通过移动通信进行通告;⑤通过向市民家庭发放小册子进行通告等。
　　四、城市公共安全控制机制
　　城市公共安全控制机制,是在预防和应对公共安全事件的管理中，城市政府及其工作部门组织企业、事业单位、社会团体和市民执行有关的法律和措施,并对这种执行实行监督和控制的组织体制、管理制度和工作方法的总称。
　　城市公共安全控制机制包括执行和控制两个部分。城市公共安全控制机制的执行部分,是指城市政府及其工作部门组织各基层单位和市民,执行城市中□□委和国家机构关于城市公共安全管理的法规、决定和指示;城市公共安全控制机制的控制部分,主要是指城市政府及其工作部门检查和监督各基层单位和市民,执行中□□委和国家机构关于城市公共安全管理的法规、决定和指示。
　　城市公共安全控制机制的执行部分中,既有城市政府及其工作部门执行城市中□□委和权力机构关于公共安全管理的法规和决定,也有城市的企业、事业单位、社会团体和市民执行城市中□□委和国家机构关于公共安全管理的法规和决定。前者的职责主要是细化中共市委和权力机构关于公共安全管理的法规和决定,后者的义务主要是贯彻和落实中共市委和国家机构关于城市公共安全管理的法规和决定。
　　无论是市政府及其工作部门执行中共市委和权力机构关于公共安全管理的法规和决定,还是城市基层单位及市民执行中共市委和国家机构关于公共安全管理的法规及决定,首先都要进行目标分解。目标分解就是把政府或上级单位下达给本单位的总目标分解为部门和个人
　　的分目标,并且实现分目标的量化。其次是责任到人。责任到人就是把分解目标与落实岗位责任制相结合,岗位责任制的核心是责权利相结合。其中的“责”就是量化的分目标;“权"一方面是自主决定的权限,另一方面是配置必要资源的权限,包括财力、物力、信息等;“利”就是物质利益和精神利益。最后是考核赏罚。考核赏罚要做到严明考核、赏罚分明。
　　城市政府及其工作部门执行城市中□□委和国家机构关于公共安
　　全管理的法规及决定也需要控制,这方面的控制主要是由中□□委的工作部门和市政府及其工作部门的行政首长承担的。由于城市公共安
　　全控制机制的落脚点是基层单位组织实施市政府关于预防和应对公共安全事件决定的工作,以及市民贯彻落实市政府关于预防和应对公共安全事件决定的行动,因此,城市公共安全控制机制的重点在于城市政府对各基层单位和市民执行相关法规及决定加强控制。
　　建立城市公共安全控制机制是必要的,因为公共安全决策在执行中,由于组织内外部主客观因素的干扰,必然会发生偏离目标和计划的现象。现代领导科学认为,科学的决策固然是管理的主要矛盾,但绝不能以为只要决策是科学的,管理就万事大吉了。明智的领导把主要精力放在作出正确的决策上,但也高度重视对执行决策的控制。
　　根据执行决策的不同阶段所发生的控制,可以把城市公共安全控制机制分为事先控制、事中控制和事后控制三种类型。事先控制的意义是在决策中采取措施,预防管理中产生重大的偏差。既要预防在决策方面出现重大失误,又要预防在执行中出现重大失误。在决策方面采取措施预防出现重大失误,主要是决策要科学、周密和谨慎。在执行方面采取措施预防出现重大失误,主要是在于事先制定周密计划,负责干部亲自督察与委派得力干部专职督察相结合，在重点部位防止较小偏差扩大为重大偏差。
　　城市公共安全控制机制中的事中控制又被称为现场控制。由于受组织内外部主客观因素干扰,决策在执行中必然会发生偏差,其中大部分是执行偏离了目标和计划,需要对执行行为纠偏;但也有一部分是原定的目标和计划中的某些部分与变化了的客观条件不再符合，需要修
　　订目标和计划。决策在执行中,由于组织内外部主客观因素的干扰,偏差必然发生;一般来说偏差发展有一个从小到大的过程,及时发现偏差,即发现偏差于萌芽状态,是事中控制的主要方法。预防和应对公共安全事件的绝大部分工作是由基层一线员工承担的,因此最具备发现偏差于萌芽状态条件的是一线员工。有必要把及时发现偏差纳入员工的岗位责任制,靠精神激励与物质激励相结合,靠加强培训和现场教学,提高员工及时发现偏差的自觉性和能力,同时辅以惩处制度,对未能及时发现本职工作岗位上工作偏差的员工,视情节轻重和造成危害的大小,照章给予必要的惩罚。
　　城市公共安全控制机制中的事后控制可理解为通常所说的工作总结,它一般发生在一个决策执行过程结束或一个管理过程结束以后。事后控制的主要意义在于对已经结束的决策执行过程中所发生的较大偏差进行总结,为今后的公共安全控制工作提供借鉴。这种较大的偏差有两种类型:一种属于事先控制的较大失误或错误;另一种属于事中控制的较大失误和错误。对前一种控制失误的处理,第一应该分析导致失误的原因主要是客观方面还是主观方面,如是客观方面为主,虽然也应追究决策者一定的责任,但主要还是应从认识和能力方面总结教训,提高水平;第二应该从组织的内部能力和外部条件两方面分析那些出现较大失误的方面和环节存在着哪些薄弱环节和隐患,有针对性地在管理方面加以完善。对后一种控制错误的处理,必须照章严肃追究有关人员的责任,同时健全专职控制部门的管理制度。