《市政学（0292）》贾玉红JYH

17、 第十二章 市政绩效与管理

　　市政绩效是衡量市政管理效能的重要指标,也是影响城市竞争力的关键因素。科学的市政绩效管理,是提高市政管理能力的重要手段和措施。建立和完善市政绩效管理系统不仅是提高市政绩效的关键环节,也是实现市政管理现代化和制度化的重要途径。
　　第一节市政绩效概述
　　一、市政绩效的内涵
　　绩效(performance)概念实际上是与效率(efficiency)相联系的,只不过绩效所包含的内容要比效率宽泛得多,它不仅是指单纯的投入一产出比,也可以理解为测量管理的成就和效果的一种概念工具。具体来说,绩效就是管理组织实现各项职能、从事各种管理活动所取得的工作业绩和社会效能的总称。市政绩效则是城市政府为实现市政职能、管理城市公共事务所取得的工作业绩和社会效能的总称。一般来说,对市政绩效的理解应包含以下几个方面的内容:
　　1.市政绩效是一个综合性的概念
　　市政绩效应包含经济、效率和效益三个方面。经济是指用尽可能少的成本去购买规定的质和量的输人物品。效率是运用尽可能少的资源来提供规定的质和量的服务。效益是指能使地方政府实行它的政策
　　和目标而提供正确的服务。①因此,市政绩效所要衡量的既有市政管理的组织模式,又有市政管理活动的实际效果,还有市政管理活动的社会影响。
　　2.市政绩效是一个多层次的概念
　　在横向层次上,市政绩效的内容包括内部绩效和外部绩效,内部绩效主要是指衡量市政管理组织内部工作效果的标准，而外部绩效则是社会各界对市政管理组织工作实绩的整体评价;在纵向层次上,市政绩效的内容则包括组织绩效和个人绩效,组织绩效是对市政管理组织工作业绩的整体评价,个人绩效则是对从事市政管理活动工作人员工作实绩作出的个体评价。
　　3.市政绩效是一个动态化的概念
　　市政绩效的动态化主要表现在三个方面:不同的政府部门承担着不同的市政职能,其市政绩效的内容和评价标准会有所不同;相同部门的市政绩效也会因城市发展阶段的差异导致内容和评价标准的变化;市政绩效的管理过程也是动态的,它包括目标确定、建构指标体系、资料的收集和整理以及绩效评价等一整套程序。
　　4.市政绩效是对市政职能实现程度和结果的客观评价
　　确定市政职能的依据通常来自于市政管理的客观实际,但是具体的决策过程,却饱含着管理者和参与者的主观愿望,体现了他们共同的主观意志。而市政职能能否顺利实现,并取得预期效果,则取决于市政职能客观的实现过程。也就是说,市政职能虽有主观因素参与,但衡量市政职能的实现程度和结果,则必须是客观的,即通过城市政府的工作实绩和社会效果加以衡量和评价。
　　5.市政绩效管理是市政管理的一个重要组成部分
　　市政绩效管理是一项复杂的系统工程,涉及市政管理活动的各个领域和各个环节,也包括一系列绩效管理和绩效评价的方法和技术。
　　二、市政绩效的特点
　　市政绩效不仅充分反映了现代市政管理的实际和要求,对于明确市政职能和确定城市发展目标具有重要的作用,也具有以下鲜明的特点:
　　1.公共性
　　市政管理活动的公共性决定了市政绩效的公共性。市政管理活动涉及城市社会生活的各个领域,与广大市民的切身利益密切相关,市政绩效的高低直接关系着公共利益的实现程度,这也就意味着市政绩效管理并不仅仅是市政管理组织的内部事务,而且也是需要社会公众的共同关注和参与的。
　　2.系统性
　　市政管理是系统性的公共管理活动,包括多层次和多部门的管理工作,因此市政绩效也充分体现了系统性的特点。从宏观层面来说,市政绩效以整个城市政府为关注对象,涉及市政管理活动的整体成绩和效果,具体体现为政的主与稳定、经济的繁荣与发展、市民生活水平和生活质量的提高、社会公正与平等、城市安全与社会秩序的改善、文化事业的发展和精神文明程度的提高等方面。而微观层面的市政绩效则以特定的市政管理机构或部门为关注对象,体现为具体的工作成就或效果,包括经济性、效率性、服务质量、市民满意度和客观社会效果等方面。市政绩效的宏观层面和微观层面共同构成了市政绩效管理的指标体系。
　　3.技术性
　　与传统评估手段侧重于定性分析不同,市政绩效是对市政管理实绩的定量化测量,从确定绩效目标、指标体系,到资料的收集和分析、绩效评估都采用了大量的定量分析手段和方法,从而提高了绩效评估的技术水平，也有助于维护市政绩效管理的客观性和科学性。
　　4.工具性
　　市政绩效指标体系和相应的绩效管理活动,不仅是衡量和评估市政管理效果的工具,对市政管理过程进行必要的控制和监督,而且是实
　　施变革和改善市政管理模式的有效工具,客观的绩效管理能够为市政组织的完善提供重要的参考资料,为追求卓越和高效率提供有益的行动指南和评判标准。
　　5. 非人性化
　　要实现绩效管理的客观性和科学性,就必须尽可能地消除人的主观意识影响,以保证绩效评估的公正和有效。然而,这也容易导致在绩效管理过程中忽视人的作用,以刚性的绩效标准来衡量人的主观能动性,因而绩效考评并不是能够解决组织和工作项目所面临的全部问题和挑战的万能药。①
　　三、市政绩效的意义
　　城市政府是市政管理的主导力量,对于推动城市发展发挥着重要的促进作用。因此，市政绩效的高低与城市竞争力的强弱有着直接而密切的关系。所谓城市竞争力应指一个城市与其他城市相比,在社会结构、经济格局、制度体系、文化传统、政策机制等多个因素的综合作用下,积极提升城市价值,使城市社会经济获得可持续增长,并创造和维持其自身发展所需要的资源优化配置能力。
　　首先,市政绩效是衡量城市竞争力的核心指标。波特(MichaelE. Porter)认为,虽然政府并不能控制国家的竞争优势,但却能通过微妙的、观念性的政策影响竞争优势。②市政绩效确立了市政职能发挥程度的测量尺度,有助于在衡量城市竞争力时,客观、科学地把握和了解城市政府在提升城市竞争力、促进城市发展中的地位及作用。
　　其次,市政绩效在内涵上与城市竞争力保持着一致性。城市竞争力不仅是一个企业竞争力或产业竞争力的概念,它本质上是一个政府的概念、一个制度环境的概念,一个政府公共服务的概念,而不是一个

　　企业、产业、市场或者城市规划的概念。①市政绩效的关键在于城市政府提供公共物品的能力和效率,而影响城市竞争力的所有因素都属于公共物品的范畴,这表明市政绩效与城市竞争力在内涵上应该是一致的。其外在表现为市政绩效与城市竞争力的正相关关系,市政绩效高则城市竞争力强,市政绩效低则城市竞争力弱。
　　最后,市政绩效与城市竞争力之间存在着互动关系。这种互动关系表现在两个方面:一是市政绩效与城市竞争力相辅相成,互相促进，互相影响;二是市政绩效与城市竞争力都是动态的概念,市政绩效的考核指标和侧重点并非是固定不变的,会因城市政府职能的转变而变化，城市政府职能的转变应以城市发展阶段为依据,对城市竞争力的提升必须密切联系城市发展的实际情况,发挥政府职能转变的引导作用,有所侧重和有所突破。
　　第二节市政绩效管理
　　一、市政绩效管理的原则和程序
　　1.市政绩效管理应遵循的基本原则
　　(1)建立强有力的制度保障,明确市政绩效管理的法定地位。推进制度化建设是国际上实施市政绩效管理的普遍趋势,明确制度上的法定地位，也是推动市政绩效长效管理的根本。通过确定市政绩效管理的相关制度和规范,还可以对管理目标、管理体系、管理对象、管理内容等基本要素作出详细和具体的规定,将市政绩效管理融入日常性的市政管理活动中,实现市政绩效管理的规范化、正规化和法制化。
　　(2)市政绩效管理应以城市发展战略和价值导向的明确化为基本前提。城市发展战略目标是城市政府肩负的历史责任或市政管理要实现的最高目标,实现这一目标的资源、途径和计划等,构成了城市发展
　　的基本战略。价值导向则是一切市政管理活动所遵循的行为准则。市政战略和价值导向明确化主要包含两层含义:一是市政管理部门应明确自己的任务和责任,否则不可能取得良好的工作业绩;二是市政管理部门应通过有效沟通,使城市发展战略和价值导向成为每个公务员的共同信念。
　　(3)建立和完善市政绩效管理的组织机构。建立结构合理、运转高效的管理机构是开展市政绩效管理的关键。市政绩效管理机构不仅应当包括市政管理组织内部的监察、审计机关和传统的评估机关,还应当包括相关专业的专家学者,特别应鼓励社会中介组织参与市政绩效管理,这不仅能极大地提高绩效管理的公正性和客观性,还可以节约管理成本,提升管理效率。
　　(4)以一定的激励制度实现公共利益与个体利益的有机结合。市政绩效管理不仅应该依据绩效评估结果,对市政管理机构及其工作人员实施必要的奖优罚劣,还应该成为有效的激励手段,在绩效管理过程中,使市政管理机构及其工作人员因市政效率的改进而获得个体利益的极大满足,正确的激励是保证市政绩效管理长期健康发展的根本途径。
　　(5)坚持以人为本的精神,构建开放、和谐的市政绩效管理体系。市政绩效管理应以提升社会公众满意度为基本出发点和归宿,以此构建开放与和谐的绩效管理体系,广泛吸纳社会力量参与绩效管理,倾听来自不同方面的意见和建议,充分发挥舆论监督的作用,调动社会公众参与绩效管理的主动性和积极性,以此提升市政管理的工作绩效和服务水平。
　　(6)以电子政务为契机,建设高效、统一的市政绩效管理信息系统。市政绩效管理是传统与现代管理方法的有机结合,应在充分发挥传统管理手段作用的基础上,利用现代信息技术设计和完善适合中国城市发展特色的绩效管理软件系统,通过计算机网络将市政绩效管理同实时的信息收集和分析结合起来,建立电子化的市政绩效管理网络和自动监控系统。
　　市政绩效管理是一项系统化的复杂工作,其有效性依赖于多种因
　　素的共同作用。一个成功的绩效管理至少应该符合三个要求:第一,在主要利益相关者之间,就组织的使命、目标和战略达成合理的共识;第二,实施高质量的绩效考评系统;第三,运用绩效信息来提高效率,加强责任感以及支持决策。①因此,市政绩效考评必须按照特定的工作程序有序进行,以保证市政绩效管理的规范性和科学性。
　　2.市政绩效管理的工作程序
　　(1)制定明确的市政绩效管理协议和市政绩效管理规划。市政绩效管理协议改变了传统的以行政命令为主导的直线型管理模式,而代之以上下级之间、管理者和被管理者之间就职责、任务、目标、工作条件等内容形成的具有约束力的契约性文件,主要内容包括责任人、权力范围、目标、评判标准、素质和能力要求等方面。明确的市政绩效管理协议是在平等协商的基础上达成的一致性意见,因而能够消除市政绩效管理中的消极因素,使市政管理机构及其工作人员积极参与市政绩效的管理工作,保证绩效管理工作的顺利实施。
　　市政绩效管理规划是市政管理部门依据市政绩效管理协议，制定的有关市政绩效管理的任务计划,它不仅应规定市政管理活动的总方向,还应对市政绩效管理的各个环节作出明确而具体的规定。市政绩效管理规划是市政绩效管理各个工作环节的基础,也是实施有效绩效管理的前提。制定市政绩效管理规划应注意长期性与现实性、稳定性与灵活性的有机结合,突出绩效管理的针对性、现实性和可操作性。
　　(2)设置科学合理的市政绩效指标。从技术方面来说,绩效指标是关于如何获得考评结果或者如何收集数据而对绩效维度进行操作化界定的一种说明。②市政绩效指标是市政绩效管理规划的具体化,是衡量市政管理业绩的基本标准。市政绩效指标可以分为通用性指标和专业性指标两类,通用性指标可普遍适用于所有的市政管理机构,而专业性指标则是针对不同职能部门的专业属性而设计的,对市政绩效的
　　考评也应综合通用性指标和专业性指标作出总体性的评价。市政绩效指标的设置应遵循的原则有:①客观全面原则,绩效指标应客观全面地反映市政管理的综合绩效,而不应偏重于某一个方面;②一致性原则,绩效指标应在数量、范围和权重方面保持协调一致;③相关性原则,通用性指标和专业性指标应保持必要的相关性,否则将导致绩效考核结果出现偏差;④软、硬指标相结合原则,市政绩效具有多维性,因此指标体系的设置既要有软指标,也要有硬指标。软指标是指那些难以量化的考核指标,如社会效果;硬指标则是指可量化的指标,如财政支出。
　　设置科学合理的市政绩效指标还要考虑绩效指标的信度和效度。绩效指标的信度(reliability)是关于指标客观、准确和可靠程度方面的一种测量;而绩效指标的效度(validity)则关注其合适程度,也就是指标直接与成果相关或者代表所关注的绩效维度的程度。信度涉及指标的客观和准确,效度涉及指标的有效性,两者缺一不可。应从表面效度( face validity)、一致性效度(consensual validity)、相关性效度(co-rela- tional validity)和预见性效度(predictive validity)这四个方面来评判绩效指标的有效性。表面效度是指绩效指标必须在表面上看来是一个有效的指标;一致性效度是指某项绩效指标获得认可的程度;相关性效度代表了某项绩效指标与其他指标在统计上的相关程度;预见性效度则指接受考评的指标值是否可以用来准确地预见未来的结果。①
　　(3)实施市政绩效评估。市政绩效评估是市政绩效管理的核心内容,这是因为绩效测量是确定政策或计划是否有助于取得所需结果的数量或质量方面的尺度。②实施有效的市政绩效评估,是引导市政管理机构实现管理目标的工具和手段,也是持续改善公共政策或公共项目质量的一种系统方法。
　　有效的市政绩效评估,除了要进行充分的组织准备之外,还应严格
　　规范实施程序,并从环境建设人手,营造良好的评估秩序。市政绩效评估的环境建设由评估基础、评估动力、评估保障和评估氛围四个方面的内容构成。评估基础需要完善的制度建设,这是实施有效市政绩效评估的基本条件;评估动力是驱动市政绩效评估顺利实施的源泉,除了应加大重视力度和社会公众的参与程度之外,还应制定相关的支持性政
　　此获取充分的信息材料和信息处理能力就成为重要的评估保障;绩效策;市政绩效评估的有效性在很大程度上取决于绩效信息及其质量,因→
　　评估也是推动市政管理文化转型和再造的过程,市政管理文化对市政绩效评估产生着深远的影响,大力加强文化宣传将是形成良好评估氛围的重要举措。
　　(4)推动市政绩效管理信息的沟和反馈。市政绩效管理的各个过程和环节都离不开信息的支持作用,因此市政绩效管理的实质是对绩效信息的控制过程。推动绩效信息的沟通和反馈是强化效信息流控制的关键环节。加强绩效信息的沟通和反馈,不仅能够使参与各方充分了解有关市政绩效管理的目标、任务和要求,实现价值取向上的统一,协调各个方面的行动,而且能够准确把握绩效管理的实际情况，制定正确的绩效指标和实施程序,降低因信息不充分而造成的损失。而建立有效的绩效信息系统则是推动信息沟通和反馈的基础。(5)加强市政绩效管理的监督和控制。市政绩效管理是一个动态的过程,其目标、任务、指标和方外条件的改变而发生相应的变化;同时,市政绩理也是一个充分发挥政管理者主观能动性的能力相关。因此,为了实现市政绩效管理的客观性、公正性和准确性，过程,市政绩效管水平的高低常常与市政管理者自身的素质、经验和

　　程序,以实现绩效管理的自我控制和自我完善;二是市政管理体系外的市政管理体系内的监督和控制,这是通过建立特定的监督机构和监督的正确性。加强市政绩效管理的监督和控制,也是推动市政绩效理可持续发展的必要条件。市政绩效管理监督和控制的途径有二:一是保证市政管理者行为的正当性和规范性,确保市政绩效管理发展方向和控制的目标是消除市政绩效管理过程中的不确定性因素,及时纠偏。必须对市政绩效管理过程施加必要的监督和控制。市政绩效管理监督
　　监督和控制,这是通过发挥社会公众的参与作用和新闻舆论的导向作用,对市政绩效管理的过程和行为实施有效的督促,并营造稳定的外部环境,以维护绩效管理正确的价值取向。
　　二、市政绩效评估的任务和方法
　　1.市政绩效评估的任务
　　市政绩效评估是市政绩效管理的中心任务,它对于提高市政管理部门的工作效能发挥着直接的促进作用,在整个绩效管理体系中居于承上启下的环节。概括起来,市政绩效评估的任务主要有以下三项。
　　(1)验证目标指标,以确定市政管理活动处于何种状态。通过绩效评估获得评价结果,经过与目标值的对比,可以明确市政管理部门和市政管理过程的优劣程度,从而掌握市政管理过程的进展状况。
　　(2)确定目标与现实之间的差异程度,为纠偏提供依据。市政绩效评估得到的绩效结果,能够直观地反映目标值与实际值之间的差距，从而能够明确实际市政管理运行过程中所存在的缺陷和不足,同时也能够为进一步分析问题和解决问题提供第一手的参考资料。
　　(3)分析产生问题的原因,提出合理化建议。市政绩效评估也是一个发现问题和解决问题的过程,评估获得的结果能够有效说明问题的性质、原因和程度,从而能够有针对性地提出解决问题的建议和方案,及时纠正工作中存在的问题,提高市政管理活动的整体效能。
　　市政绩效管理的关键在于能够使组织在战略性使命和目标方面所取得的成就得到准确和全面的测量和评价。然而,与企业绩效评估相比,市政绩效评估存在着各种各样的困难,其评估目标更为多元,评估过程也更为复杂。因此,为了准确、客观地反映市政管理活动的实际绩效,西方发达国家都先后制定了指标体系的设计原则,以实现指标体系的科学性和合理性,其中平衡计分卡原则和SMART原则运用最为广泛。
　　平衡计分卡(balanced scorecard)原是美国著名管理学家罗伯特· S.卡普兰(Robert S.Kaplan)等人开发的一种全面、系统、有效地考察企业管理成就的绩效评价指标体系。该指标体系从四个不同角度来测
　　评一个企业的绩效指标,除传统的财务类指标外,还包括顾客满意、内部业务流程、创新和学习能力三个类别的若干指标以弥补财务类指标的不足,以便在了解企业财务结果的同时,也可以对无形资产方面取得
　　方学者在大量调查研究的基础上,认为平衡计分卡原则也同样适用于的进展、未来可持续发展能力以保持竞争优势等方面进行监督。西→
　　政府部门的绩效指标设计,而且能够取得良好的效果。例如,美国学者波波维奇(MarkG.Popovich)就结合这一原则指出,政府绩效评估指标体系应包含的项目有目前组织的文化和结构、组织的顾客满意度、组织雇员的满意度和组织改革的需要。①
　　SMART原则是英美等国家在设计绩效评估指标体系时普遍遵循的另一个重要原则。S代表specific,要求绩效指标应具体、明确、切中目标,而不能是模棱两可和抽象的;M代表measurable,要求绩效指标最终能够是可测量和可评价的,能够形成数量指标或行为强度指标,而不仅仅是笼统和主观的描述;A代表achievable,要求绩效指标是能够实现的,而不能是不切实际的;R 代表realistic,要求绩效指标是现实的,而不能是凭空想象的或假设的;T代表time bound,要求绩效指标应具有时限性,而不能仅仅存在模糊的时间概念或根本不考虑完成期限。市政绩效评估指标体系设计时应注意的问题是:
　　首先,应注意市政绩效评估维度的选择。市政绩效指标体系应在强调指标信和效度的基础上,充分、全面地反映市政管理过程的各个
　　国香港将评估指标划分为目标维度、顾客维度、过程维度、组织和员工维度4个维度;中国部分城市的绩效评估则划分为基本建设、运作机制括适应与反应、目标与产量、稳定与控制、职员参加与发展4个维度:中有差别。例如，美国政府责任委员会建构的评估模式包括投人:目产出、结果、效率和成本效益以及生产力6个维度;美国的评估维度包国和各地区在对市政绩效评估维的划分上各不相同,指标体系也互环节.但在实际操作过程中,由于评估目的、出发点和技术的差异,各
　　和业务实绩3个维度。①前人事部《中国政府绩效评估研究》课题组也提出了一套中国地方政府绩效评估的指标体系,该指标体系由职能指标、影响指标和潜力指标3个一级指标、11个二级指标以及33个三级指标构成。②评估维度选择的正确与否,将直接关系到市政绩效评估的范围和效率以及结果的可靠性。
　　其次,市政绩效评估的指标体系应充分考虑指标之间的隶属度。隶属度的概念来源于模糊数学。模糊数学认为,社会经济生活中存在着大量的模糊现象,其概念的外延不是很清楚,无法用经典集合论来描述。某个元素对于某个集合(概念)来说,不能说是否属于,只能说在多大程度上属于。元素属于某个集合的程度称之为隶属度。绩效指标的隶属度说明该指标在整个绩效评估指标体系中的重要程度,在市政绩效评估的指标体系中应增加高隶属度指标的比重,这样才能保证指标体系的代表性和严密性。
　　再次,市政绩效评估的指标体系还应强化相关性分析。绩效指标之间的相关性会对评估结果的科学性和合理性产生重要的影响,这是因为指标的高相关性往往会导致被评估对象信息的重复使用。因此需要通过对评价指标之间的相关性分析,删除一些隶属度偏低而又与其他指标高度相关的指标,以消除或降低评估指标重复反映评估对象信息而带来的不利影响。
　　最后,市政绩效评估的指标体系还应关注各项指标的鉴别力大小。鉴别力是指评估指标区分评估对象特征差异的能力,市政绩效评估指标的鉴别力则是指标区分和鉴别不同部门绩效强弱的能力。提高评估指标的鉴别力有助于增强市政绩效评估指标体系的针对性,提高指标体系的整体判断能力。
　　2.市政绩效评估的方法
　　对市政绩效评估方法的选择应注意定性评估和定量评估的有机结
　　合。一般来说,市政绩效评估方法可以分为主观评估法、客观评估法和目标管理法三类。①
　　(1)主观评估法。主观评估法是在对被评估对象进行相互比较的基础上排序,从而提供一个被评估对象优劣程度的评估结果。主观评估法包括:图尺度评价法(graphic rating scale),该方法首先对每一个被评估对象从评估指标中找出最符合其绩效状况的分数,然后对所有分值进行加总,即得到最终的绩效评估结果;交错分布法(alternative ranking method),评估者按照绩效评估指标的成绩高低对被评估对象进行排序,首先挑选出最好的评估对象,然后选择最不好的,将其分别排为第一和最后,接着再排列其他的,以此类推,最终对所有的评估对象形成一个完整的排列;成对比较法(paired comparison method),这种方法是按照某一标准对评估对象所有的评估指标与其他评估对象进行 -一比较,然后用“+”和“-”表明好坏程度,最后将每一个评估对象的好和坏加起来,就可以看出评估对象结果的情况;强制分布法(forced distribution method),评估者对评估对象的绩效进行分级，再根据事先确定的比例将每个评估对象归到相应的等级上,从而就可以真正把绩效优异的部门和人员区分开来。
　　(2)客观评估法。客观评估法是按照评估标准给出一个量化的分数或程度判断,然后再把评估对象在各个指标上的分数相加,即为评估对象的最后评估结果。客观评估法主要包括关键事件法和行为锚定法两类。关键事件法是根据主管单位管理者对评估对象在日常工作中所表现出来的行为记录,由评估者对其进行评估,确定评估对象的绩效。这种评估方法通常可以作为其他绩效评估方法的有益补充。行为锚定法(behaviorally anchored scales,BARS)则是为每一个职能的考评维度设计出一个评分量表，并用一系列典型的行为描述与量表上的评分标准相对应和联系,为考评者提供评分的参考依据。其基本步骤是:获取关键事件;建立评估等级;对关键事件重新加以分配;对关键事件进行
　　评定;建立最终的绩效评估体系。
　　(3)目标管理法。目标管理法的依据是标杆评估(benchmarking reviews),它是以部门管理者与部门预先确定的目标作为评估标准，评估者提供衡量评估对象在规定时间内的目标实现程度来评估其绩效的评估方法。目标管理是一整套计划和控制系统,也是一套完整的管理哲学体系,其主要实施步骤是:确定组织目标;确定部门目标;讨论部门目标;对预期成果进行鉴定;工作绩效评估;提供反馈。
　　市政绩效评估报告是市政绩效评估的总结,也是对有关部门和人员绩效结果作出的正式书面结论,它是实施后续市政绩效管理和提升市政管理部门整体绩效的重要参考依据。所谓绩效报告,就是考评者正式地向其利益相关者或政策制定团体说明它们的绩效状况,并对组织绩效进行纵向和横向比较。①市政绩效评估报告应客观、公正、完整地说明绩效评估情况和结果,内容应言简意赅、表达清晰,形式则可以采用列表、图表和绘图等多种方式,同时也应充分考虑受众对绩效信息的实际需要情况。
　　市政绩效评估报告通常应包括四个方面的内容:①市政绩效评估的总体情况,包括绩效评估的目的、指标体系说明、过程等;②绩效评估的最终结论,描述各项指标的权重及得分值，结论可采用打分制或等级制;③对接受评估的市政职能部门及其工作人员的得分情况进行分析,指出优缺点并分析问题;④提出改进管理方面的意见和建议。
　　第三节市政绩效管理系统
　　一、市政绩效管理的信息系统
　　信息是实施有效市政绩效管理的重要元素,是保证市政绩效管理
　　客观、公正、准确的重要前提。现代科学技术的发展,也对市政绩效管理提出了信息化的要求,特别是大规模电子手段的广泛应用,不仅提升了绩效管理的整体效能,而且大大降低了绩效管理的成本。经验表明，建立完善、高效和科学的信息系统,是实现市政绩效管理信息化的必然要求,也是提高绩效管理效率、推动绩效管理工作深入开展的重要举措。
　　1、市政绩效管理信息系统的作用
　　(1)有利于绩效管理流程的标准化和简洁化。市政绩效管理是一项系统化的工作,强调信息传递的时效性和完整性,通过信息系统的作用,能够建立标准化的信息沟通流程,实现信息向目标管理者的直接传输,降低信息传输中不必要的损耗,使信息传输流程得以简洁化,减少绩效管理的投入,有利于绩效管理体系的推广和普及。
　　(2)有利于绩效目标的实现。信息系统能够有效缩减市政绩效管理的周期,尤其是信息内容的及时更新,可以实现对部分绩效指标的实时管理,变事后管理为日常管理,便于及时发现和解决问题,及时作出调整，有利于绩效目标的实现。
　　(3)信息系统能够为绩效决策提供重要的依据。绩效考评系统必须能够为决策提供信息,而不是仅仅进行数据的汇编。①信息系统的综合处理功能能够对绩效管理结果进行深入分析,为决策系统提供重要的决策依据,成为绩效管理者了解和掌握部门工作状况和辅助决策的有效工具。
　　(4)有利于促进市政绩效管理体系的完善。市政绩效管理体系的完善是一个渐进的过程,通过程序化和模块化的信息系统能够降低工作难度,缩短工作时间,简化程序。例如,传统的绩效指标调整往往需要经过人工进行多次测试才能完成,而通过信息系统只需要调整某些参数即可实现,因此极大地提高了绩效管理体系的可维护性。
　　2.市政绩效管理信息系统的任务
　　(1)收集信息资料。信息资料的收集是信息系统的首要任务。通过收集信息资料,可以更好地判断哪种类型的计划最有利于市民。①由于绩效目标的信息来源广泛、种类繁多,诸如各种数据、试验结果、机构记录、跟踪调查、客户反馈表等,而不同的信息来源又会对绩效管理的实效性和严密性产生不同的影响,因此对信息资料的收集也应采取不同的手段和方法,注意信息资料的真实性和完整性。
　　(2)信息处理。信息处理是市政绩效管理信息系统的核心环节，它是在完成信息资料收集后进行的统计、整理、汇总和分析过程。通过信息处理,能够及时获得市政绩效评估的结果,了解绩效目标的完成情况。信息处理也是一个使用信息的过程,因此应强调绩效信息的安全使用,重视信息认证技术,同时还应根据科技手段发展的实际情况和绩效管理的实际需要,选择正确的信息处理工具,以提高信息处理的针对性和科学性。
　　(3)信息反馈和沟通。信息系统是信息持续、稳定传输的基础，通过信息系统的作用,能够及时将有关绩效管理的信息反馈至决策中枢，便于绩效管理者及时了解和掌握绩效管理的实际状况和进展情况,适时作出调整,开展市政绩效的再评估工作。此外,完备的信息系统还可以有效联系绩效管理的各个环节,加强部门间的沟通和协商,提高市政绩效管理的民主化水平。信息系统还应该是一个开放的系统,能够广泛获取来自不同方面的意见和建议,提升社会公众对市政绩效管理的参与度。
　　(4)信息监测。信息监测是信息系统的另一项重要任务,其目的是通过信息系统的有效运转,保障市政绩效信息传输的安全、准确、及时和完整。信息监测的作用表现在两个方面:一是对绩效信息流实施控制,以保证信息传输的顺畅和完整,避免因信息传递的间断和阻塞而造成的损失;二是对绩效信息内容实施监督,确保绩效信息的准确和完整,防止错误和不完整信息对绩效管理产生不利的影响。
　　为适应市政绩效管理科学化和信息化发展的需要,市政绩效管理信息系统的构成要素一般可分为硬件和软件两个方面。
　　市政绩效管理信息系统的硬件要素是指专门针对市政绩效管理配备的各种技术装备,如计算机、网络、服务器、试验仪器、图书资料等,它是信息系统得以存在和正常运转的基础条件。
　　市政绩效管理信息系统的软件要素由三部分构成:一是制度因素，这主要是指为了维护信息系统的正常运行而制定的各种规章制度，其作用是规范信息系统的运行程序和行为,将信息系统纳入正规化管理的轨道;二是技术因素,这主要是指为方便信息收集、处理和分析而采用的各种技术手段和工具,如数据库、程序软件、专门设计的信息管理系统、网络交互平台等;三是人员因素,高效率的信息系统离不开高素质的信息管理人员,因此提升信息管理人员的专业素质是维护信息系统正常运转和提升信息管理效率的根本保证。
　　二、市政绩效管理的决策系统
　　市政绩效管理的决策系统,是整个市政绩效管理体制的核心,它负有组织、指挥和实施市政绩效管理工作的全面责任。
　　1.市政绩效管理决策系统的任务
　　(1)确定市政绩效管理目标和指标体系。市政绩效管理的决策系统应在深入了解城市发展和市政管理现实情况的基础上,充分发挥信息系统的作用,既要把握总体,又要突出重点,明确市政绩效管理的总体目标和分项目标,实现目标管理体系的科学化和合理化。同时,应根据目标管理体系,确定绩效管理的指标体系,使管理目标能够具体化并具有可操作性。此外,决策系统还应根据城市发展的不同阶段，对绩效管理目标及其指标体系作出适时调整,以保证市政绩效管理目标的灵活性和时效性。
　　(2)选定满意的市政绩效管理方案。市政绩效管理方案是市政绩效管理目标的具体化,它包括对绩效目标的详细阐述、绩效管理程序和措施等方面的具体内容。市政绩效管理决策系统中管理方案的选择是一项重要而关键的任务,因此需要在作出选择之前先建立方案选择的
　　价值标准体系,根据绩效目标的复杂程度、不同方案的特点确定选择方法,同时还应积极发挥各职能部门和有关专家学者的主观能动性,对绩效管理方案的可行性进行多方研究和论证,以获得满意度最高的市政绩效管理方案。
　　(3)负责市政绩效管理的局部试点和全面实施。市政绩效管理的实施应采取渐进策略,先在某个地区或某个部门展开局部试点,在取得成功经验后再全面推广,以便于市政绩效管理的稳步推进和市政管理体制的稳定。决策系统对市政绩效管理方案的选择应建立在实践基础之上,往往在初步方案选定以后,会选择具有代表性的地区或部门先行验证,然后根据实施情况对绩效管理方案进行必要的修正和完善后,再全面实施。决策系统应根据工作的进展情况,制定相应的试点方案、程序和规则、试点数据的反馈机制、全面实施的步骤和阶段等方面的规划。
　　(4)监督市政绩效管理的进展情况。进行必要的监督和跟踪是决策系统掌握市政绩效管理的进展情况、发现问题并作出适时调整和修正的重要手段。借助信息系统和监督系统的综合作用,决策系统能够及时获得第一手的绩效信息,通过工作中的检查和监督,纠正工作中的偏差和失误,保证市政绩效管理方向的正确性和绩效管理过程的持续性。
　　2.市政绩效管理决策系统的构成
　　市政绩效管理是对市政管理业绩进行的综合管理,因此其决策系统的主体构成应以市政管理的领导机构为主。为了保证绩效管理过程和结果的科学性和合理性,开放的决策系统还应设立专门的专家咨询机构。此外,为了扩大绩效管理的社会参与度,也可以适当聘请相关中介机构参与绩效管理的决策系统。市政绩效管理决策系统的构成有以下几方面:
　　(1)市政绩效管理的决策机构。市政绩效管理决策机构的构成应在考虑市政管理活动广泛性的基础上,兼顾专业性,在人员构成上吸纳各职能部门的代表参加。根据绩效管理项目的性质,可以分别设立常设性的决策机构或临时性的决策机构。常设性决策机构是为了适应市
　　政绩效管理长期性的需要而建立的,它的主要任务是制定绩效管理的长期规划、总体指标和分阶段的实施计划。在常设性决策机构内部可以依据绩效管理的专业化分工,分别设立不同的决策小组,由决策小组制定的绩效管理方案经决策机构全体讨论和修订后,作为各职能部门的市政绩效管理方案,以保证决策机构的统一性和权威性。临时性决策机构是为了应对临时性的绩效管理项目而建立的,其目的是为了解决某一特定时期内存在的绩效管理问题,制定相应的绩效管理规划和
　　够提高市政绩效管理决策的灵活性,降低绩效管理成本,但其不足之处方案,在相关问题解决后该决策机构也随之撤销。临时性决策机构能→
　　在于制定的绩效决策可能缺乏长期性和稳定性。
　　(2)市政绩效管理决策的专家咨询机构。市政绩效管理是专业性和技术性要求较高的管理活动，单纯依靠决策机构工作人员的知识结构和经验，可能并不能够适应绩效管理的要求,因而需要建立相应的专家咨询机构,以便针对绩效管理目标和程序提供理论和技术方面的咨询意见,以提高绩效管理的科学性。依据决策问题的性质,专家咨询机构也可以是常设性的或临时性的。在选聘专家时,既要充分考虑绩效管理的特点、重点和目的,又要考虑专家的专业领域,以保证专家咨询意见的公正和客观。同时,在组建专家咨询机构时,对专家的人数也应进行合理的控制，人数过少会缺乏代表性;人数过多,则会增加决策过程的成本,应根据绩效管理决策的复杂程度来确定专家咨询机构的人选。
　　(3)市政绩效管理决策的中介机构。中介机构是联系市政管理机构和社会公众的桥梁,其中立性质也会使其在绩效管理中的作用得到各方的普遍认可。西方国家已广泛邀请社会中介机构参与市政绩效管理实践,并取得了良好的社会效果。因此,在实施绩效管理决策时也应重视中介机构的地位和作用。针对中国的现实情况,参与绩效管理决策的中介机构应具备相应的资质,如是否为国家认可并具有法律资格、是否拥有具备专业素养的从业人员、是否出现过违纪违法行为、是否与被管理机构存在隶属和人员经济关系等。在选择中介机构时,应结合
　　绩效管理的实际需要，充分考虑中介机构的实力、人员构成和信誉度，
　　通过严格和规范的招投标程序进行公开、公正的选聘,避免暗箱操作，以维护绩效管理决策的客观性和公正性。
　　三、市政绩效管理的监督系统
　　市政绩效管理的监督系统对市政绩效管理的有序进行具有重要的保障作用,其任务是实施对绩效管理目标、程序、过程、行为和结果的有效控制、督促和纠偏,从而维护市政绩效管理方向的正当性,保证绩效管理过程和内容的准确性、科学性和公正性,提高市政绩效管理工作的规范化程度。
　　1.市政绩效管理监督系统的工作目标
　　(1)价值。监督系统应定期或不定期地对执行绩效管理指标和遵守绩效管理价值理念的情况进行检查和评价,以保证市政绩效管理方向的正当性。
　　(2)效率。市政绩效管理的目的是为了提升市政管理部门的工作效率,因此市政绩效管理过程是否能够充分反映这一效率要求,是否能够改善市政管理部门的工作质量,将是监督系统重点考察的重要内容。
　　(3)顾客满意度。大多数强调质量的部门同时也关心顾客服务和顾客的满意度。①顾客满意度代表社会公众对市政管理活动的认知程度,通过实施绩效管理前后顾客满意度的变化,能够掌握市政绩效管理的实际效果。
　　(4)服务质量。市政管理部门的服务质量往往以数量化的绩效指标来表示,监督系统通过对绩效指标的定量分析,能够全面把握绩效管理的整体情况,并就其存在的问题向决策系统提出改进意见。
　　(5)时效性。监督系统要对市政绩效管理的时间进程进行控制，以保证在规定的时间内完成既定的绩效管理目标,避免因拖拉耽误绩效管理的整体进程,以保障绩效管理的整体效能。
　　(6)流程。市政绩效管理的效率和质量不仅表现为最终的结果，
　　也充分体现在管理的各个流程之中。因此,监督系统应对既定流程的遵守情况加以控制,对违反规定的情况及时提出批评意见,保证绩效管理程序的合法性。
　　(7)规范度。市政绩效管理是一套规范化的操作体系,监督系统应强化对绩效管理规范度的控制力度,对绩效管理的抽象行为和具体行为加以规范,以提升绩效管理的合理化和规范化程度。
　　2.市政绩效管理监督系统的构成
　　从结构上来说,市政绩效管理监督系统由内部监督机制和外部监督机制两部分组成。内部监督机制是为了实现对市政绩效管理的有效控制,而在市政绩效管理体系内设置的专门从事监测、调查和检查的机构及其运行体制。内部监督机制接受决策机构的指挥和领导,独立于绩效管理其他机构开展工作。内部监督机制实施监督的方式主要有三种,即信息监督,即借助信息系统的传递和反馈功能,通过对绩效信息的分析和研究,针对信息所反映的问题展开监督活动;上下级监督,通过上下级之间的工作关系,对下级市政管理部门进行的工作指导和督促;同级监督,主要是借助监督系统的独立地位,对市政管理职能机构展开的监督工作,目的主要是督促职能机构按照市政绩效管理的目标和任务开展活动,在日常性的管理过程中及时发现问题和解决问题。
　　市政绩效管理的外部监督机制则主要是指存在于绩效管理体系之外并具有监督功能的社会组织和社会机制，承担这一职能的主要是各种大众传播媒介和社会中介组织。市政绩效管理外部监督机制的有效运转,不仅体现了社会公众对市政绩效管理活动的广泛参与,而且也是市政绩效管理活动密切联系群众的重要途径,有利于提升市政绩效管理系统的开放化、公众化和民主化程度。