《市政学（0292）》贾玉红JYH

12、第八章城市经理管理（二）

　　城市土地的经济管理是指城市政府用经济手段管理城市土地资费。城市政府通过经济手段管理城市土地,能把投入城市土地的大量资金通过城市土地的有偿使用予以回收,并再投入城市土地的整治和开发,从而实现城市建设资金的良性循环。同时,经济手段是城市政府指导城市用地的重要杠杆,能充分发挥城市土地的使用效益。
　　城市土地的法制管理是指城市政府用法律手段管理城市土地。事实上,城市土地资源的地籍管理、规划管理、行政管理和经济管理,都要有法律依据和保障。国家及城市政府要建立和完善城市土地管理的法律法规体系。目前,中国有关城市土地管理的法律法规有:《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》《国家建设征用土地条例》、《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》、《中华人民共和国土地增值税暂行条例》《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、《基本农田保护条例》等。城市政府要严格执行国家统一制定、颁布的土地管理法规,并根据自己的具体情况制定实施细则。如果国家没有统一的法律法规,城市政府可以制定地方性的土地管理法规。
　　三、城市土地有偿使用
　　在传统的计划经济体制下,中国城市土地使用长期实行无偿、无限期使用的行政划拨制,造成了城市土地管理的种种弊端。第一,城市土地的产权模糊。城市土地的行政划拨制,导致土地所有权无明确的法人代表,国家的土地所有权在经济上不能实现,相当大部分城市土地收益不是为国家所得而是为土地占有者所得。这样,城市土地实质上从国有蜕变为单位、部门或个人所有。第二,城市土地浪费。城市土地的行政划拨制对用地者无任何压力,导致用地者自然不珍惜城市土地，各部门、单位或个人总是想方设法多占地、占好地,从而刺激了占而不用,多占少用、好地劣用等不合理的用地行为,使城市土地利用效率低。第三.城市土地配置不当。城市土地的无偿使用使国家丧失了对城市土地进行再处置的经济手段,无限期使用城市土地更绑住了国家再处置城市土地的手脚,再加上城市土地占用者不得转让土地的规定,又禁锢了城市土地的合理调整,使得城市土地的配置很不合理.主要表现在工业和行政用地比例过大,而第三产业、居住用地比例过低。
　　为了维护城市土地国有制,有效调节城市土地的供给和需求,确保城市土地利用规划的实施及城市土地资源的合理、高效利用，必须变城市土地的无偿、无限期使用为有偿、有期限使用。实际上,城市土地的有信使用是社会主义市场经济的内在要求。首先,城市土地的国家所有权,不仅是一个法律上的概念,而且要求以地租的形式在经济上得到实现,从而使城市土地仍然要通过价格采取商品的形式进行交换,并受市场经济的内在规律制约。其次,现实的城市土地大都是已经开发了
　　在城市土地利用上的物质利益矛盾,促进城市土地利用者自觉提高土的土地，人们在城市土地上投人了一定数量的活劳动和物化劳动，它本身就有价值，具有商品属性。最后,城市土地的有偿使用,能协调人们
　　地资源利用效率。
　　源、交通、水利等基础设施用地:法律、行政法规规定的其他用地。土地的所有权不能进入市场流通,国家出让的只是土地使用权,也就是说,国家只允许城市国有土地使用权的有偿转让;坚持因地制宜、区别的竞争环境。城市土地有偿使用必须通明以下原期;经持城市土地单一的社会主义国有制性质;坚持城市土地所有权与使用权相分离,城市效益;同时,增加国家和城市的财政收人,为城由企业创清息好的,公平场来调节城市土地的供求关系,合理配置城市土地地应的型建设用地，经城市政府依法批准，可以以划拨方式取得:国家机关用地和军事用地;城市基础设施用地和公益事业用地;国家重点扶持的能理,实行城市土地的有偿使用,具有客观必然性。需要指出的是,下列中国城市土地有偿使用的目标是;运用市场机制，主要通过土地市总之，在社会主义市场经济条件下,把城市土地作为商品来经营管对待,根据不同的城市、不同的区位、不同的性质和不同的对象实行城市土地的有偿使用;国家要通过立法和法律监督,管理和规范城市地产市场。
　　实行城市土地的有偿使用,关键在于由国家向城市土地使用者收取城市土地有偿使用费。从理论上讲,城市土地有偿使用费应该由城市绝对地租、城市级差地租、城市垄断地租以及城市土地开发投资及投资利息组成。目前,中国城市土地有偿使用主要是通过征收以下税费的形式进行的:
　　(1)土地出让金。根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》的规定,新占用土地的使用者,必须在签订土地使用权出让合同后的60天内,向土地所有者一次□□付使用期限内的土地使用权出让金。土地出让金实际上是土地使用权的价格,即所出让土地的地价,反映了土地所有者与使用者之间的经济关系。
　　(2)土地使用税。根据《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》的规定,使用土地的单位和个人必须按照其实际占用的土地面积，按期向所在地税务机关交纳土地使用税。根据土地的不同等级,土地使用税每平方米的年税额为:大城市1.5~30元;中等城市1.2~24元;小城市0.9~18元;县城、建制镇、工矿区0.6~12元。具体税额由有关地方政府根据市政建设状况、经济繁荣度等确定。土地使用税实际上是绝对地租,体现了国家政权与土地使用者之间的行政关系。
　　(3)土地使用费。土地使用费是外商投资企业和外商驻华机构每年向土地所有者交纳的费用,实际上也是一种地租,体现了土地所有者与土地使用者之间的经济关系。土地使用费一般是根据土地类别和用地性质分别确定的,每3~5年调整一次。
　　(4)土地增值税。根据《中华人民共和国土地增值税暂行条例》，转让房地产并取得收入的单位和个人,为土地增值税的纳税义务人,具体按照纳税人转让房地产所取得的增值额和四级超率累进税率征收。土地增值税实际上是一种级差地租。
　　四、城市土地市场管理
　　城市土地市场,从狭义上说,是城市土地使用权流通的场所;从广义上讲，是体现在城市土地使用权流通全过程中的各种经济关系的总和。目前,中国城市土地市场由以下三级市场组成:
　　(1)一级市场。它是国家凭借对城市土地的所有权,把一定时期的城市土地使用权批租或出让给城市土地的经营者和使用者,是城市土地使用权在国家与城市土地经营者、使用者之间的纵向流动,具有垄断性质。
　　(2)二级市场。它是城市土地使用权在城市土地经营者与使用者之间的横向流动或转让,具体表现为获得城市土地使用权的经营者,直接将土地投入市场流通,或通过建设商品房间接地将土地投入市场流通。
　　(3)三级市场。它是城市土地使用权在城市土地使用者之间的横向流动或转让,具体表现为城市土地的使用者通过房产的交易间接地使城市土地进入市场流通。
　　上述三级市场形成了城市土地的批发、零售、调剂三种互相联系的市场形态。其中,一级市场是二、三级市场的基础和前提,起着导向作用;二、三级市场是一级市场的延伸和扩大,能促进城市土地市场的发育和繁荣。中国建立和完善城市土地市场的基本政策是垄断一级市场,搞活二、三级市场。建立和完善社会主义城市土地市场,充分利用市场机制来调节城市土地的利用,是城市土地管理的一个重要任务,是完善城市土地有偿使用制度的客观要求。从宏观角度看,城市土地市场的供求状况是国家确定城市土地有偿使用税费征收标准的客观依据。从微观角度看城市土地市场能实现城市土地使用权在城市土地使用者之间的横向流动,实现城市土地要素与其他生产要素的最佳组合。因此,必须把城市土地的有偿使用与城市土地市场的建立有机地结合起来。建立和完善城市土地市场,关键是要建立与市场经济相适应的城市土地使用权的有偿出让、转让机制。

　　1.城市土地使用权的有偿出让
　　城市土地使用权的有偿出让通过竞争方式来实现城市国有土地的使用权向城市土地经营者和使用者的转移。具体地说,城市土地使用
　　出让给土地经营者或使用者,土地经营者或使用者必须向国家支付士权的有偿出让是国家以土地所有者的身份将一定年限内的土地使用权→
　　地使用权出让金。根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》的规定,中国城市土地使用权出让的最高年限分别为:居住用地70年;工业用地50年;教育、科技、文化、卫生、体育用地50年;商业、旅游、娱乐用地40年;综合或者其他用地50年。每一幅土地的实际使用年限,在最高年限内由出让方确定,或者由出让、受让双方商定。城市土地使用期满时,城市土地使用者还可以申请续期。城市土地使用权的有偿出让方式主要有以下三种:①
　　(1)协议出让。协议出让是指城市土地使用权的出让方和受让方通过协商的方式有偿出城市土地使用权。具体地说，它是指城市土地的经营者或使用者直接向城市土地管理部门提出申请,然后双方进行一对一的碰商,达成一致后,双方签订城市地使用权出让合同,从而实现城市土地使用权的有偿出让。它主要适用于市政公益事业项目用地、非营利性项目用地、高科技项目用地以及城市政府为调整经济结构、实施产业政策而需要给予扶持、优惠的项目。
　　(2)招标出让。招标出让是指在规定的期限内,由符合规定条件的单位或个人(受让方)以书面投标形式,竞争某块土地的使用权,然后招标人(出让方代表)择优确定城市土地的使用者。它一般要经过招标、投标、开标、决标、签约五个步骤。招标出让方式一般适用于大型发展项目用地、小区成片开发用地、关键性的发展项目用地、技术难度较大的项目用地。

　　(3)拍卖出让。拍卖出让是指城市土地管理部门事先就被拍卖土地的位置、面积、用途、使用年限、规划参数、付款方式等发出公告,并在指定的时间和地点组织符合条件的土地经营者或使用者到场,就某地土地的使用权公开叫价竞争,由价高者获得该块土地的使用权。拍卖出让方式最富有竞争性,主要适用于竞争性强的商业、旅游业、娱乐业、房地产业、金融业等用地。
　　2.城市土地使用权的转让
　　城市土地使用权转让,是指城市土地使用者将城市土地使用权再进行有偿转移的行为,包括出售、交换和赠与。具体地说,城市土地使用权转让是指原受让方对已经获得城市土地使用权的土地按规定投入一定资金进行开发后,通过有偿的出售交换或无偿的赠与等方式,把城市土地使用权连同地上的建筑物及其他附着物的所有权转让给新的受让者。由此可知,城市土地使用权转让的方式有:①
　　(1)出售或买卖。它是指城市土地使用者按照一定的方式将城市土地的使用权转移给买方而买方为此支付价款的行为。
　　(2)交换或互易。它是指当事人双方约定互相转移城市土地使用权的行为,或者是一方转移城市土地使用权、另一方转移金钱以外标的物的行为。城市土地使用权交换成功的前提是当事人双方都需要支配对方的物并能达成合意,其基本特征是以物易物,可以是城市土地使用权之间的互易,也可以是城市土地使用权与其他物的互易。
　　(3)赠与。它是指赠与人自愿把自己拥有的城市土地使用权无偿转移给受赠人而受赠人表示接受的行为,其基本特征是无偿。
　　为了提高城市土地利用率,发挥城市土地的最佳效益,扼制炒卖地皮以牟取暴利的土地投机行为,城市土地使用权转让必须符合以下条件:
　　第一,只有通过出让方式取得的城市土地使用权才能进行转让。因为通过出让方式取得的城市土地使用权才是一种具有独立意义的“物权性使用权”,它包含了对城市土地的占有、使用、收益和处置的权利。而通过划拨方式取得的城市土地使用权是一种“债权性使用权”，原则上不允许转让。但如果通过划拨方式取得城市土地使用权的经济组织或个人,在与城市土地管理部门签订出让合同并补交出让金后,可以进行转让。
　　第二,取得使用权的城市土地不能直接进入市场流通,必须按照城市土地使用权出让合同规定的期限和条件对城市土地进行投资、开发、利用后,城市土地使用权方可转让。这里的期限是指城市土地达到出让合同规定的开发利用状态所需要的时间;条件是指地块的用途、建筑物的占地面积、建筑物的高度及层数、建筑物的配套设施、投资额度、容积率等。
　　第三,城市土地使用权的转让必须签订合同,并办理过户登记。城市土地使用权转让合同是城市土地使用权转让方与受让方确立城市土地使用权转让中权利与义务关系的协议,能保证城市土地使用权依法、有秩序地转让。过户登记是指城市土地使用权的受让人凭有效的城市土地使用权转让合同及其他合法文件,到城市房地产管理部门办理城市土地使用权及地上附着物所有权变更登记手续,以依法确定城市土地使用权及其附着物所有权的行为。过户登记分为两类:一是城市土地使用权过户登记,由城市土地管理部门负责办理;二是房产过户登记,由城市房产管理部门负责办理。
　　城市土地使用权转让必须坚持以下三个原则:“认地不认人”原则。即城市土地使用者转让城市土地使用权时,城市土地使用权出让合同和登记文件中载明的权利和义务也随城市土地使用权一并转移。②房、地产一致原则。即在转让城市土地使用权时,其地上建筑物及其他附着物的所有权也必须随之转让;城市土地使用者转让地上建筑物、其他附着物等不动产所有权时,相应范围内的城市土地使用权也必须随之转让。③效益不可损原则。凡是无损于城市土地及地上建筑物、其他附着物经济效益的转让,城市政府有关部门应依法予以批准。