《公共政策导论》梓气东来

4、一、公共政策主体

　　公共政策主体，是指直接或间接参与公共政策的制定、执行、评估和监督控制的组织和个人，具体包括立法机关、行政机关、司法机关、执政党、利益集团、公民、大众媒体和“思想库”等。从政策主体的身份特性出发，可以将其划分为官方决策者和非官方的政策活动者。
　　（一）官方决策者
　　官方决策者是指政治体制内行使公共权力的政策过程参与者，一般包括立法机关、行政机关、执政党和司法机关等。
　　（1）立法机关
　　立法机关是公共政策制定的主体之一。西方国家立法机关主要是指国会、议会以及其代表性机构。
　　在我国立法机关是指全国人民代表大会及其常务委员会和地方各级人民代表大会及其常务委员会，通过人民代表的参政与议政活动代表广大人民的意志与要求行使对社会公共事务的决定权。
　　人民代表大会是我国的权力机关，是政策制定及立法的主要机关，也是政策执行和监控的制约机构。
　　人民代表大会作为国家最高权力机关，有两个重要职能：一是把执政党即中国□□对国家和社会的政治领导及其政治路线、政治纲领、政治意志以国家法律的形式表现出来，使其成为国家的意志——国家权利的灵魂；二是建立政府权力体系——国家行政机关，司法机关等。
　　人民代表大会所制定的政策具有两个基本特征：一是权威性二是强制性。
　　（2）行政机关
　　行政机关及其政府官员是公共政策的主体之一。
　　政府作为管理机关，是政策主体的一个重要组成部分。中华人民共和国□□即中央人民政府是最高权力机关的执行机关，是最高国家行政执行机关，而地方各级人民政府是地方各级权力机关的执行机关。
　　政府部门制定的政策具有两个特征：一是具体性二是补充性。
　　（3）执政党
　　执政党具有“利益表达”和“利益聚合”的功能。政党通过选举和一系列活动把民众及利益团体的利益与要求转变为一般的公共政策方案，从而把政党的主张转变为政府的公共政策。
　　在我国，中国□□是全国人民的领导核心，它在政策的制定、执行、评估和监控中起主导作用。作为执政党，它代表着广大人民群众的根本利益和普遍意志。
　　中国□□制定具有综合指导性和根本性的总政策。
　　（4）司法机关
　　法院不仅参与政策的制定，而且在其中扮演着重要角色，他不仅规定政府不能做什么，而且规定政府应该采取何种行动以符合宪法和法律的要求。在我国，司法机关也在政策制定和执行过程中起着某些类似的功能，是我国政策主体的一个有机组成部分。
　　中西方官方政策主体的主要区别？
　　1.在我国无论是中国□□还是国家机关，都是广大人民群众的根本利益的真实表达；而西方的国家机器及执政党是资产阶级利益以及利益集团利益的代言人。
　　2.中西方政党在政策制定和执行过程中的地位和作用以及发挥作用的方式也明显不同。在我国，中国□□直接对政策的制定和执行过程其核心领导作用，其他民主党派也积极参与其中；而在西方，政党必须通过竞选执政之后，才能对国家或政府政策产生决定性的影响。
　　（二）非官方的政策活动者。
　　非官方的政策活动者，是指政治体制外不直接行使公权力的政策过程参与者，主要包括利益集团、公民（选民）、大众传媒以及“思想库”等。
　　（1）利益集团
　　含义：所谓利益集团，是指“因兴趣或利益而联系在一起，并意识到这些共同利益的人的组合”，即基于某种共同价值、共同利益、共同态度或者某种职业
　　和行业而形成的正式、非正式团体和群体等的社会组织。
　　目的在于建立、维持、增进共同利益和共同态度所蕴含的行为模式；其职责是履行利益聚合功能，以保障或增进其成员的利益作为最高目标。
　　（问题补充1）中国利益集团在政策中的作用？
　　各种利益集团参与和影响政策制定的过程，成为非官方政策主体的最重要组成部分。它在公共政策过程中起着显著作用，是现代国家政治体制的一个显著特征?
　　利益集团影响公共决策的方式主要有游说、宣传、捐款、抗议。
　　三十多年的改革开放是我国的社会基础发生了深刻的变革，随着市场经济体制的建立和完善以及利益多元化格局的形成和发展，作为社会活动领域中人群组织的利益集团已经进入成长的轨道，并从政治领域中分离出来，作为一种重要的社会力量，对政府的公共政策产生重要的影响。
　　对策：建立和完善利益集团成长的法律制度环境，理顺政府改革与社会组织发展的互动关系，充分发挥利益集团在权力制约、增强公民意识、满足社会多元化需求等方面的积极作用，同时尽量限制其消极作用，将是我国公共政策制定和执行过程中面临和必须加以认真处理的新问题。
　　（2）公民（选民）
　　含义：公民或选民是政策主体的一个重要组成部分，或者说是一种最广泛的非官方政策主体。公民，是指具有某国国籍并依照该国宪法享有权利和承担义务的个人。
　　公民表达民意的途径有两种：一种是直接表达，另一种是间接表达。
　　（问题补充2）如何看待公共政策制定中的民意?民意在公共政策中的作用？
　　首先要重视民意，因为民意的本质表达反映了公共利益，所以，脱离了民意的政策也就意味着脱离了公共利益，这种失去基本民意的公共政策不可能最终实行?
　　但是，如果公共政策的制定者毫无分析的全盘接受民意，一切跟着民意的感觉走，将会导致“民粹主义”，从而制定“短视的”公共政策，最终损害民众的长远利益。
　　（3）大众传媒
　　含义：大众传媒，是指在传播路线上用以传达信息的报纸、书籍、杂志等形式?决策中的信息总要借助于一定的媒体才能传播，大众传媒则是现代社会最为普遍的信息传播形式。
　　（补充问题3）大众传媒对政策制定的影响与作用？
　　体现在：
　　1.大众传媒能及时反映社会所发生的公共问题；
　　2.其传播的信息是对政策信息和政策问题的选择、整理，经过层层加工和筛选后再提供给公众?
　　3.它构建的“第二现实”，受公众对问题内容及其性质的认知和态度的影响，进而影响着政策议程的建立。
　　4.由于大众传媒的直接性、迅速性和广泛性，它能为政策制定创造良好的公众支持环境，从而扩大政策的支持群体，提高政策问题的认知程度。
　　5.大众传媒的“焦点效应”可以形成强烈的政策舆论压力促进决策系统接受来自公众的愿望和要求。
　　6.大众传媒是政府和社会连接的桥梁和中介，可以扩大公众对政策制定的参与程度，是分散的公众公开表达自己的诉求，是实现决策科学化和民主化的重要载体。
　　（4）思想库
　　含义：随着社会公共事务的复杂化与专业化程度的提高，政府公共政策的制定更加需要“外脑”的支持，因此，现代的“思想库”应运而生。这些是思想库构成了公共政策的研究与咨询系统。
　　1.官方思想库
　　含义：这类思想库通常隶属于不同国家或地区的政府及其职能部门，带有鲜明的官方色彩，反映了政府一定的态度、立场和感兴趣的问题。他们直接研究政策问题，为决策提供咨询?
　　官方思想库可分为：最高行政长官的研究咨询机构；相对独立的研究咨询机构；部门的咨询机构。
　　2.半官方思想库
　　含义：西方国家为了让专家们能在民间环境中工作，既保持研究的独立性，又能够为政府部门服务，建立了许多半官方思想库?
　　具体如下：
　　政府通过投资、资助重点研究领域和方向，将其纳入为政府服务的轨道。
　　政府通过与思想库签订合同建立互相依存的关系。
　　与政府部门对口挂钩的思想库?
　　3.民间思想库
　　含义：民间思想库是由民间发起，得到基金会和企业资助，为国家机构及其长官服务的政策研究机构。
　　特点：民间思想库是思想库的典型形式，其最大的特点是独立性和客观性，它们熟悉技术方法，不为个人意志所左右，直接体察民情，既超脱又贴近现实，研究成果更具客观性、正确性、全局性和有效性。
　　明天思想库有两大优势：1.由于民间政策研究组织有一定的社会性，在获取真实信息方面有较多的优势和有利条件，可以克服行政性研究机构在收集真是政策信息上的局限性；2.可以保持政策研究的连续性和系统性，克服行政性研究机构因领导人更迭和领导注意力转移而影响政策研究课题和条件的弊端，有利于提高决策的透明度、开放度和民间参与度，对社会政治和经济的稳定有积极意义。
　　4.跨国思想库
　　跨国思想库是由世界各国科学家、经济学家、企业家和政策科学家等组成的，以研究全球问题为主的思想库。
　　综上可知，现代思想库有提供政策信息、诊断政策问题、提供政策方案、评估政策得失的重要作用。重视和鼓励各类思想库的发展对提高公共政策的科学化水平有重要的意义。

作者有话说

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