《公共政策导论》梓气东来

2、二、公共政策的类型与功能

　　一：公共政策的类型
　　（一）按照政治体制的不同划分。
　　按照政治体制的不同，可以将公共政策划分为西方国家三权分立体制下的公共政策和中国议行和一体制下的公共政策。
　　1.西方国家三权分立体制下的公共政策
　　一国会立法。国会立法是公共政策最基本的形式。
　　二总统决策。总统是强有力的直接决策者。总统决策包括立法倡议、立法否决、委托立法、外交决策和防务政策等的类型。
　　三行政决策。总统决策大多属于行政决策。
　　四司法决策。司法决策的主要形式有司法审查、推翻先前的裁决和司法命令等。
　　2.中国议行合一体制下的公共政策形式?
　　议行合一体制是立法权和行政权属于同一个最高权力机关，或者行政机关从属于立法机关，仅是立法机关的执行部门的政体形势和政体活动原则。议行合一体制的基本特征是：
　　第一，由人民直接或间接选举的代表机关统一行使国家权利。
　　第二，国家行政机关和其他国家机关由人民代表大会产生，各自对国家权力机关负责并受其监督。国家权力机关在国家机构体系中处于最高地位，不与国家权力机关、审判机关和检察机关分权，不受他们的制约，只对人民负责，受人民监督。
　　议行合一体制政策过程两大特征：其一，从权力关系看，全国人民代表大会是国家最高权力机关，行使国家立法权，在国家机关体系中居于首要的、全权的地位；其二，从政府系统与中国□□的关系看，中国□□是中国政府系统的领导核心，左右着政府的运行过程，主导着公共政策的制定。
　　当代中国的公共政策从实质特征看，能充分体现中国□□的领导作用，从形式特征看，由中国□□的政策、人民代表大会的立法和国家行政机关的决策构成。
　　（1）中国□□的政策。党的政策有两种形式成为公共政策：一是直接形式。历次代表大会和中央全会通过的政策性文件及主要领导人讲话。二是间接形式。将党的主张，通过法定程序变成国家意志。
　　（2）人民代表大会的立法。立法是人民代表大会的首要职权。人民代表大会的决策主要有以下几种形式：a宪法b基本法c其他法律d地方性法规、自治条例和单行条例e人民代表大会决定
　　（3)国家行政机关的决策。行政机关的决策即行政决策，是指国家行政机关在法定的权利和职责范围内，按一定的程序方法做出的决定。行政决策有以下几种形式：a应行政法规b行政措施、命令和决定c部门规章。
　　（二）按照政策产生的逻辑顺序划分。
　　按照政策产生的逻辑顺序，可以将政策划分为元政策、基本政策和具体政策。
　　1.元政策
　　A元政策又称总政策、总路线、总方针，是公共政策主体在一定历史阶段为实现一定的目标或完成一定的任务而制定的指导全局的总原则，对其他各项政策起指导和规范的作用。
　　B元政策是公共政策体系的最高等级。在公共政策体系中，元政策只有一个，它是基本政策和具体政策制定的运行的基础，处于总览全局的指导地位是政策的政策。
　　C元政策的表现形式一般有以下几种：一是宪法及其解释；二是执政党的纲领；三是执政党领袖、国家元首、政府首脑的施政纲领和政治报告；四是执政党、政府的重要文件。
　　2.基本政策
　　A基本政策是公共政策主体用以指导某一领域或某一方面工作的指导原则，是元政策在某一领域或某一方面的具体化。
　　B基本政策与元政策的区别在于：元政策是跨领域的指导全局的综合性政策，在一定历史阶段是稳定不变的；基本政策是某一领域内或某一方面的指导性原则，在不同的具体时期具有不同的内容。
　　C基本政策是总政策的具体化，是具体政策的原则化，是联结总政策和具体政策中间环节。
　　D基本政策的要素主要包括政策目标、战略重点、战略方针和实施原则?
　　3.具体政策
　　A具体政策又称部门政策，是不同层次的公共政策主题，针对某一具体问题而制定的具体措施、准则和界限性规定等
　　B具体政策在公共政策体系中处于最低层次，是基本政策的具体化。元政策、具体政策的目标和原则最终要靠具体政策贯彻和落实。
　　（三）按照政策社会内容的不同划分。
　　1.政治政策
　　政治政策，是指一定的政策主体在政治生活领域中为达到一定的政治目标而针对相关对象制定的行为准则与规范。政治政策保障社会政治的健康发展，而健康的社会政治又是其他领域发展的必要条件。
　　2.经济政策
　　经济政策，是指政府根据社会发展的需要，在经济领域为达到一定的经济、政治和社会目标，而制定的调整人们与经济发展与经济活动的准则与规范?一般来说，经济政策包括产业政策，财税政策,货币金融政策等。
　　3.社会政策
　　社会政策是以解决社会问题、促进社会安全、改善社会环境、增进社会福利为目的，经由国家立法与行政的手段促进社会各阶层均衡发展的一种途径。社会正义、社会公正、社会协调和社会稳定是社会政策的核心价值。
　　4.教科文政策
　　教科文政策，是指政府根据社会发展的需要，在教育、科技和文化领域为达到一定的目标而制定的发展规划、指导原则和行为规范。一般来说，教科文政策包括体育政策、科研政策、技术开发政策和新闻出版政策等。
　　5.生态政策
　　生态政策是政府部门为了解决生态环境问题、达到环境公共政策的预期目的和目标，选择并确定用来实施的环境公共政策方案。
　　（四）按照公共政策的功能划分。
　　1.实质性和程序性政策?
　　根据政策的主导或辅助功能，可以将公共政策划分为实质性政策或程序性政策。
　　实质性政策与政府将要采取的行动有关，是指解决现实公共问题的政策，会直接给人们带来利益或造成不变，并分配相关利益或支付相关成本。
　　程序性政策是规定如何做、由谁去做是政策，是组织落实实质性政策的政策，是实质性政策目标顺利实现的保障性政策，包括政策制定的程序和政策执行的策略。
　　2.提取性、分配性和再分配性政策。
　　从政策的社会资源提取与利益分配功能出发，可以将政策分为资源提取性政策、分配性政策和再分配性政策。
　　资源提取性政策，是指政府从国内和国外怀旧中提取资源的政策。
　　分配性政策一方面是指国家向社会或社会某一领域提供经济资助或资源投入的政策，分配性政策另一方面是指工薪报酬发放管理政策。
　　再分配政策，是指政府通过公共权利，将一部分人的利益合法地再分配给另一部分人的政策。
　　3.行为限制性和行为行为调节性政策?
　　从政策对公共行为的限制功能之一角度出发，可以政策分为行为限制性和行为自我调节性政策。
　　行为限制性政策，是指通过规章制度对公共行为进行合理限制的政策，也可称之为规制性政策、管制性政策。
　　行为自我调节性政策，是指规定了不具体的政策原则，在政策原则下公共行为可以自我调节和控制的政策。这类政策，对公共行为限制的不是很具体。行为限制性和行为自我调节性政策都是通过明文的行为保障来规范社会秩序。
　　4.物质性和象征性政策
　　从政策是否发挥实质性功能出发，可以将公共政策分为物质性政策和象征性政策。
　　物质性政策，是指将有形的资源和实质性的权利给予受益人，或将真正的不利条件强加给那些受相反影响的人。
　　象征性政策又称符号性政策，其在内容上没有物质资源与实权、实力都提供。
　　二：公共政策的基本功能?
　　所谓公共政策的功能，是指公共政策在管理社会公共事务过程中所发挥的作用。公共政策的基本功能主要包括导向功能、规制功能、调控功能和分配功能等。
　　（一）导向功能
　　为解决某个社会公共问题，政府依据特定的目标，通过政策对人们的行为或事物的发展加以引导，使得政策具有了导向性。导向功能是政策积极功能。政策的导向功能既是行为导向，也是观念的导向。
　　（二）规制功能
　　公共政策的规制功能又被称为管制功能、制约功能。公共政策的规制功能所要达到的目标是禁止公共权威部门不希望发生的行为发生。政治问题的解决可以通过政策对象不做什么来实现。公众政策的规矩功能通常通过以下两个途径来实现：1积极性规制；2消极性规制?
　　（三）调控功能
　　公共政策调控功能，是指政府等公共部门运用政策，在对社会公共事务出现的各种利益矛盾进行调节和控制的过程中所起的作用。政府的调控功能主要体现在调控社会各种利益关系，尤其是物质利益关系方面。
　　公共政策的调控功能有直接和间接两种形式。
　　（四）分配功能
　　公共政策的分配功能，是指政策能够提供政府的再分配职能，在一定历史时期特定分配原则的指导下，对新创造的社会价值在不同社会成员之间进行重新分配以实现预期目标。

作者有话说

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