《公共政策导论》梓气东来

12、第一节：政策问题的内涵与特征

　　一、政策问题的形成
　　（一）个人问题转化为社会问题
　　1.问题，通常是指现有状况与期望状况之间产生的偏差。
　　2.偏差的范围出现在个人身上，仅仅涉及某个人的期望与实际状态之间差距的问题，属于个人问题，个人问题能否解决关键要看个人的力量，其他人多数对此不关心也不感兴趣。
　　3.然而，当相当一部分人感觉到期望与实际状态出现偏差并进而认为社会规范问题出现偏差时，这一部分的偏差就带有共性，超出了个人的界限而具有社会性。
　　4.这部分偏差可以在一定程度上引起社会共鸣，即产生解决的诉求，从而变成社会问题，需要动用社会力量去解决。
　　（二）社会问题转化为公共问题
　　1.社会问题具有较大的广泛性和一定的严重性。当社会问题只影响特定利益群体而尚未影响他人时，其涉及的范围还是比较小的。
　　2.当某些社会问题的影响已不再局限于某个群体或某些社会生活领域，对人们利益的影响超脱某个群体或某个领域时，便会引起社会公众的普遍关注。
　　3.同时，公共基于价值观念和自身利益的考虑，开始提出以解决该问题为目的公益需求，甚至向政府部门提出政策诉求，要求采取措施加以解决，社会问题就转化为公共问题。
　　（三）公共问题转化为政策问题
　　1.一般来说，当公共权力主体意识到公共问题已经妨碍整体社会的发展，或权力主体意识到公共的公共意向，且认同这种公共的政策诉求时，公共问题就变为公共政策问题
　　在发现公共政策问题后，公共权力主体会根据问题的严重性、影响度及自身的处理能力，选择某个或某几个政策问题作为急需解决的政策问题，列入正式的政策范围，进而采取相应措施加以解决。
　　二、政策问题的内涵
　　（一）政策问题的概念
　　含义：所谓政策问题，是指社会组织中的统治集团或者相当数量的成员感知的，当现实中出现的某种客观状况与他们的期望、利益、价值观念或者所遵循的社会规范有严重冲突或矛盾时，通过团体或者组织活动，要求有关权威当局采取行动加以解决，且权威当局认可并认为所提出的问题属于其权限范围内，有必要采取行动加以解决的既存的或潜在的公共问题。
　　（二）政策问题的内涵
　　1.政策问题是为多数人感知的客观存在的情形。
　　政策问题来源于可被观察到的、能够表现出来的客观事实或者问题情境。这些事实或问题情境是客观存在的，不以人的意志为转移。
　　2.政策问题表现出现实与利益期望等的冲突性。
　　这种冲突与矛盾的存在使人们感到有一种受到剥夺的感觉，形成强烈的改变现状的需求，此时，社会问题就转化为政策问题。
　　3.政策问题表现为团体与组织活动。
　　在现代社会里，人们只有组成一定规模的团体或组织，通过团体行动才有可能影响有关公共组织和政府部门。
　　4.政策问题要求政府和社会公共组织采取必要的政策行动。
　　社会问题成为政策问题需具备两个基本条件：一是要求人们所察觉的问题必须在政府的职能范围之内，且政府认为有必要解决。二是被政府认可的社会问题的解决途径、方法和成本在政府的能力范围之内。
　　三、政策问题的特征
　　（一）公共性与关联性
　　政策问题的公共性表现为政策问题发生在社会公共领域之中，与公众的生活息息相关，并影响某一地区的公共利益及社会秩序，且必须通过公共权力机构来加以解决。
　　政策问题的关联性表现为任何一个公共政策问题都不是孤立的，而是整个公共政策问题体系的一个组成部分，与其他领域、地区或部门的政策问题有不同程度的相关性，且相互作用、相互影响。
　　（二）主观性与人为性
　　主观性：任何公共政策问题都基于一定客观的社会现实而得以成立。但是，同一社会客观现实，不同的人群从不同的标准、价值、利益和规范出发就会产生不同的认知，部分公众可能认为需制定相应政策予以解决，另一部分公众则可能并不这样认为。
　　人为性：另外，不同政治制度、社会制度、历史文化和传统习俗等也可能造成对相同问题的不同认识。
　　（三）历史性与动态性
　　所谓政策问题的历史性，是指公共政策问题都不会是突发的，而是要经过一个逐步发展的过程达到普遍化和严重化程度，尤其是新的公共政策问题很可能是旧有政策问题遗留或发展衍生而出现的，所以，公共政策问题常常具有历史性。
　　所谓政策问题的动态性，是指一定政策问题的性质、严重程度和解决办法等总是随着时间、环境的不断推移而变化。

作者有话说

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