《公共政策导论》梓气东来

11、第三节：系统模型 含义：

　　含义：公共政策系统模型，是从整体角度出发，将公共政策看作是由各个环节组成的整体运作系统，从动态角度进行分析和模型。该类模型包括政策过程模型、政治系统模型、博弈模型和“上下来去”模型等。
　　一、政策过程模型
　　（一）政策过程模型的主张。
　　含义：政策过程模型也称政策生命周期理论，是将政策过程视为政治行为的生命过程加以描述，试图通过阶段性的描述对政策进行城市化的分析。从动态视角看，公共政策是一个从无到有再到终结的动态运行过程。
　　对于政策过程模型的理解大致包括以下几个环节：
　　1.社会问题。社会问题是指因社会关系失调而影响大部分人的生活，破坏社会的正常秩序，妨碍社会协调发展的一些社会现象。
　　2.问题确认。问题确认是指发现问题的内涵和界限，确定问题的特征和性质，把握问题的深度和广度，分析问题的严重性和关联性，寻找进入政府政策议程的途径，寻求问题解决方法的过程。
　　3.议程建立。政策没有能力解决所有的社会问题，社会问题只有在进入政策视野和政府议程的情况下才会转化为政策问题。
　　4.政策规划。政策规划是指策划、设计、评估和选择政策方案的过程，其主要有单一和多一两种形式。前者主要是指体制内运作，后者主要是指体制外运作。
　　5.政策采纳。政策采纳主要是指在政策制定系统中，决策者根据一定的标准、方法、程序和规则决定采取何种政策方案的抉择行动。
　　6.政策执行。政策执行是政策方案的实施过程，特点是从纸上谈兵到实际用兵。
　　7.效果评估。预期和现实总会有差距，通过政策评估，可以分析政策的价值，把握政策的方向。
　　8.政策调整。通过信息反馈和效果评估，不断对政策内容作出必要的调整，只有不断调整政策才可逐渐完善。
　　9.政策终结。通过评估会发现一些不合时宜的或已经完成使命的政策，如果不能及时终结，不仅会浪费宝贵的政策资源，而且还可能耽误解决问题的时机。
　　（二）对政策过程模型的评价
　　优点：
　　1.政策过程模型将公共政策看作一个是有始有终的系统运行过程，模型概括的政策动态运行过程以及各个环节已经被政策的科学理论所接受，成为政策科学基础理论的一个重要组成部分。
　　2.该模型有利于从整体把握各个运行环境在政策运行过程中的功能，系统检测各个环节功能的发挥是否正常，检测政策的成功或失败，对更加科学、有效地制定公共政策具有重要意义。
　　局限性：
　　首先，这一模型实际上是把政策过程视为一种政治行为的生命过程加以描述，然而一个政策的实际生命过程不一定会与模型所描述的政策过程相吻合。
　　其次，由于这种分析模型的宏观性和一定的抽象性特征容易导致纯理论性的抽象性式研究，而现实政策的分析是在理论框架的指导下对具体内容和运行过程的综合分析。
　　二、政治系统模型
　　（一）政治系统模型的主张
　　1.该模型从整体的角度考察社会政策运行，将社会政治看成一个动态运行系统，而这一系统运行的核心任务就是针对输入的问题，运用输入的资源，输出解决问题的公共政策。
　　2.政治系统分析的核心观点认为：社会政治是一个在环境作用下不断输入、输出的动态开放系统。
　　3.政治系统模型认为，公共政策的输出是政治系统与其外部环境互动的结果，要求与支持的输入是社会团体与个人试图影响公共政策的表现。
　　4.政治系统可以通过下列途径保护自身利益，维持系统生存：
　　政策输出满足环境需求，符合公众利益；加强系统自身的建设，完善内部机制；以武力威胁或直接使用武力。
　　（二）对政治系统模型的评价
　　优点：
　　首先，该模型提出了政策分析的一个新角度和新方法，引导人们从系统角度整体探索公众政策的有关问题。
　　其次，该模型揭示了公共政策在社会政治生活中的核心位置。
　　再次，从系统的角度揭示环境对公共政策的重要性，说明了政治系统是一个面对环境的开放系统。
　　局限性：
　　首先，此模型过于宏观概括，对于政策分析思维角度的改变作用较大，理论性较强，但缺乏具体操作性，使其“在研究公共政策中的作用受到高度概括性的限制”。
　　其次，由于系统理论对政治系统这一“黑箱”缺少针对性的分析，没有能够很好地解释政策决定的具体形成过程，因而使它在政策实践中的应用受到很大的限制。
　　三、博弈模型
　　（一）博弈模型的主张
　　1.博弈模型是指基于博弈决策理论，对处于竞争冲突状态的两方或多方决策者相互制约决策过程进行分析的模型。这一模型将冲突双方或多方的相互决策看作一个由博弈者、策略集合、赢得函数构成的博弈系统，通过分析来探索竞争冲突中相互决策的规律。
　　2.其核心理论可以这样概括：政策制定是一个博弈系统的运作过程，政策分析的中心内容是通过博弈过程求得最佳决策方案。
　　3.博弈模型将竞争冲突中的相互制约决策看作是由博弈者、策略集合、结局函数构成的博弈竞赛系统。
　　（二）对博弈模型的评价
　　优点：
　　1.博弈论开阔了我们的眼界，为政策分析提供了一个有趣的思路，特别是在冲突情景下进行政策选择时，它所发挥的作用更为明显。
　　2.博弈模型作为现代政策分析模型被广泛的用来进行竞争性对策研究，在政治、经济、外交、军事、文化等领域中用于不确定情境下的决策分析。
　　局限性：
　　首先，由于这一模型带有浓厚的量化分析色彩，因此在分析时必须在获得大量信息的基础上通过统计计算将结局函数量化表示。
　　其次，这一模型不能分析非常规的可能情况。
　　最后，由于该模型追求分析中的理性结果和最佳对策，因此带有浓厚的理性主义局限
　　四、“上下来去”模型
　　（一）“上下来去”模型的主张
　　含义：鉴于政策制定过程在认识论上是一个从“形而下”到“形而上”的过程，政策执行过程在认识论上是一个从“形而上”到“形而下”的过程，与此同时，整个政策制定过程在政策主体与政策客体之间的关系则是“从群众中来，到群众中去”的过程，所以，我们从总体上将其称为“上下来去”政策过程模型。
　　要点：
　　1.模型中的“上”，是指主观、精神、认识、理论以及居于上位或核心地位的政策行为者；“下”，是指客观、物质、实践、行动以及居于下位或外围位置的政策行为者。
　　2.“上”与“下”是互动的，互动的路线和方向在政策的社会认识过程中是客观—主观—客观、实践—认识—实践、个别—一般—个别；在社会操作的过程中是从群众中来，到群众中去，其具体操作性程序是群众—领导—群众、民主—集中—民主、点—面—点。
　　3.这两个过程中的上下互动都不是一次性完成的，而是要经过无数次的循环往复。
　　（二）“上下来去”模型的评价
　　优点：
　　1.“上下来去”政策过程模型是一个以本土经验为依据，具有鲜明中国特色的政策过程模型。
　　2.构建“上下来去”模型的目的就是为世人提供一个从公共决策的视角观察和分析中国为什么能够崛起的理论框架。
　　3.模型功能的设定不是用作分析其他国家或地区公共政策过程的理论工具，而是用作观察和解释当代中国重大公共决策的指南或路线图，其示范作用也仅限于当代中国的公共决策机构
　　局限性：
　　1.在当代中国，这个模型也不适用于解释所有的公共政策。
　　那些日常性、操作性、及时性、应急性的决策，很少有按照这个模型所指示的路线图行事的。这个模型只适用于解释当代中国重大政策的制定过程。

作者有话说

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