《西汉生活 <史料转载>》琉璃王子

45、西汉国家机构史 西汉国家机

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　　大理寺卿

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　　打印字体大小: tT 发表于 2008-3-4 10:04 | 只看该作者本帖只代表网友的个人观点，不代表中国机构网观点。本文版权归作者和中国机构网共同拥有，转贴请注明作者及出处。
　　《中国国家机构史》连载三：秦、汉时期
　　连载三秦、汉时期大一统的中央集权封建制国家政权机构的创立与完备
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　　公元前221年，秦翦灭六国，统一华夏，建立了中国历史上第一个大一统的中央集权的封建制国家政权。但是，统一的秦朝建立仅15年便“二世而亡”。秦亡汉兴，汉承秦制：随着统一局面的稳定和社会经济的发展，封建制的国家管理机构设置也逐步地健全和完备。
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　　; m m/ w; }/ j, q! t　　中央机构“三公”、“九卿”制度的确立及其由盛趋衰的演变，地方郡、县两级行政管理机构的置建及其向州、郡、县三级制的发展，勾勒了秦、汉近400年机构设置发展的素描图。' B. Q0 U7 a+ k5 }9 D! Z

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　　第一节秦代大一统封建制国家政权机构的创立

　　# g) M& ~8 D% u( F1 d) @　　战国时代后期，秦国经过商鞅变法，国势日益强大，从公元前230年起，便开始了翦灭六国、统一华夏的战争。公元前230年，秦首先攻韩，俘韩王安，韩遂亡。翌年又命王翦攻赵，俘赵王迁；至公元前222年，又虏赵代王嘉，灭赵。公元前225年，又命王贲攻魏，引黄河水灌大梁，三月后城破，魏王假投降，魏遂灭亡。公元前227年，燕太子丹派荆轲刺秦王未遂，秦乃起兵攻燕；次年，蓟城被攻破，燕向秦谢罪，燕王喜徙居辽东，不久被俘，燕遂亡。公元前224年，秦又派王翦率军攻楚，次年灭楚，俘楚王负刍。公元前221年，秦又派王贲率兵攻齐，齐王建被俘，齐亡。至此，结束了自春秋战国以来长达五百余年的分裂割据局面，实现了国家的统一，一个崭新的、大一统的中央集权的封建制国家出现了。秦王赢政为巩固中央集权的专制统治，在秦国原来政权结构的基础之上，对国家机器开始了新的调整。他首先改“王”为“皇帝”，并规定了一整套严格的皇帝诏令制度；其次便在原来国家行政管理机构的框架之上，杂采战国时期其他各国机构建制之长，规划并置建起了一整套从中央到地方的比较严密的行政管理机构。
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　　一、体现中央集权特点的“三公”、“九卿”机构的置建
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　　秦统一后，正式确立并完善了以“三公”、“九卿”机构为主的国家中枢及行政管理机构，使之分掌决策和行政诸权。秦代国家中央“三公”、“九卿”各府机构的设置，决非偶然的兴举，而是有着其复杂的原因。首先，为了对大一统的封建制国家进行有效地统治，必须实行中央集权式的管理方式。春秋战国时期，华夏大地上诸侯国林立，各国之间割据角逐，称雄争霸，战事频繁，天下大乱，严重滞缓了社会经济的发展。在这由割据分裂到兼并统一的过程中，各诸侯国，尤其是秦国，国君的地位不断提高，君权逐渐加强。统一之后，又正式建立了君主政体，集权中央，改“王”为“皇帝”。“皇帝”总揽统治大权，成为国家政治权力之中心，形成了一元集权化的政体结构。这样，原来割据小国所置建的中央行政管理机构，已显然不能适应统一后集权专制统治的需要下。于是，统一后的国家客观上要求建置一整套适应新的统治需要的管理有力、运行畅通的决策和行政管理机构。当然，秦自商鞅变法之后，也在这方面做了一些有益的尝试，取得了一些经验。统一后，秦的统治者们，便在他们原来国家中央机构的基础上，又杂采了战国时其他各国的一些于封建集权统治有利的机构模式，最后终于形成了“三公”、“九卿”制的机构建置形式。其次，秦代国家中央“三公”、“九卿”机构的设置，也是为了适应当时社会政治、经济的发展和国家行政管理制度进步的客观需要。秦代社会的政治、经济已较之春秋战国时有了进一步的发展，社会的进步，国事的日趋复杂冗繁，促使国家机构行政管理的分工也逐渐趋于明细化，客观上要求机构的设置必须实现决策与管理执行职能分离，管理机构亦必须齐全、完备，各掌其职，各负其责，有条不紊，形成比较严密的管理网络。而“三公”、“九卿”机构的设置，就符合了统一后的封建国家的统治管理需要。( S( O7 H% Z9 J d& _

　　. }5 ^% {) a/ {& H |　　“三公”各府是秦代国家的中央中枢决策机构。“三公”府即指丞相府、太尉府和御史大夫府。
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　　丞相府，是秦代中央最高的中枢决策机构，其职能为：“掌丞天子，助理万机。”(班固：《汉书》卷l9上《百官公卿表》上。)秦早在商鞅变法后，惠文王执政之始便设置相府机构。全国统一后，丞相府机构进一步得以完善。在秦始皇执政时，丞相府设左、右两丞相。至秦二世二年(前208年)，又见有中丞相执政。秦代丞相府内主官为丞相，其下设众多属僚佐政，如有侍中，为丞相史事。此外，还有尚书、舍人等属官。. M. V, @5 k4 w+ ^1 S& y0 [; C
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　　太尉府，为秦代中央最高军事机构。秦之尉府机构亦置设于战国时期，当时仅为大良造府辖下的一个军事分支机构。后大良造府被废置，尉府遂升为高等军事机构，秦统一后成为定制。太尉府的职能为掌武事，“主五兵”；并兼掌用人、定爵等人事大权。秦太尉府内主官为太尉(亦称国尉)，其下亦有众多属官佐政。) o% [6 O3 k% a. j2 x

　　. J# D' _7 H3 T! m0 }3 K$ `# o　　御史大夫府，为秦代中央最高监察机构。秦设御史府机构也比较早，大约是在战国中期左右。统一后定制，称为御史大夫府，其职能为掌纠察百官，兼为皇帝的秘书机构，史家言其“掌图书秘籍”；“受公卿奏事，举劾按章，”（马非百：《秦集史》(下)，481页，中华书局l982年版。）即是。秦御史大夫府内的主官为御史大夫，其下设两丞，为主要属官：一为御史丞，一为御史中丞。此外，还有属僚侍御史等多人。8 a* w5 H3 v0 r8 `
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　　秦代中央“三公”各府机构的设置，的确体现了封建制早期皇帝的专制集权统治特色。秦始皇为使军政大权独揽一手，不使之旁落，便使丞相府、太尉府和御史大夫府分掌政治、军事及监察大权。丞相府统领百僚，协助皇帝处理日常政务，但无统兵之权，避免了以前“相府”兼掌军、政，两权在握的现象。太尉府统兵，但无调兵权，调兵权力在皇帝手中。御史大夫府虽无太大的实权，但其掌管监察百官，御史大夫“掌副丞相”，参与机要，对其他两府机构尤是丞相府有明显的监督掣肘作用。总之，“三公”各府机构互不统属，最终决策归于皇帝一人。于是，皇帝通过“三公”机构便掌握了至高无上的权力，专制独裁，从政权机构组织方面看，确实体现了中国早期封建集权制的特点。1 _2 \& ~. ~ n" {9 R, ^

　　2 G' r' B" t! H　　“九卿”是秦代中央的行政执行管理机构。秦代的国家中央行政事务管理机构计有十几个，其中最主要的有九个，史称“九卿”诸机构，它们分管着秦代中央政府各主要行政部门的事务性工作。这九个机构有一部分是秦统一前原有的，其余者为统一后所新置的。/ x* V9 ]) t8 u, u- E
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　　奉常，秦代国家中央宗教礼仪事务管理机构。职能为“掌宗庙礼仪”。（班固：《汉书》卷l9上《百官公卿表》上。）该机构内主官为奉常卿，属僚主要有奉常丞、太乐令、太乐丞、太祝令、太祝丞、太宰、太史令、太卜令、博士、大行、候显气等。
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　　% V. Z5 I" n( V V　　郎中令，统一后继置，秦代的中央宫廷警卫机构。职能为“掌宫殿掖各门户（班固：《汉书》卷l9上《百官公卿表》上。）”，统领侍卫。该机构内主官为郎中令卿，其下设郎中丞、太中大夫、中大夫、谏大夫、议郎、中郎、侍郎、郎中、谒者、仆射等属佐多人。5 L8 J! ^5 }; N* C2 ~: z3 `9 v. U1 q
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　　卫尉，统一后继置，秦代中央戍卫皇宫的军事机构。职能为“掌宫门卫屯兵”（班固：《汉书》卷l9上《百官公卿表》上。）。机构内主官为卫尉卿，下设丞、公车司马令、材士等属佐、卫士若干员。
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　　太仆，统一后继置，秦代中央管理宫廷车马事务的机构。职能为“掌舆马”（班固：《汉书》卷l9上《百官公卿表》上。）。该机构内主官为太仆卿，下设太仆丞、中车府令等属佐。
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　　8 z/ S+ q1 z+ A5 t# P　　廷尉，统一后继置，秦代中央的司法机构。职能为“掌刑辟”（班固：《汉书》卷l9上《百官公卿表》上。）。该机构内主官为廷尉卿，属佐有廷尉正、廷尉监等。
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　　- o% d1 F% n- i$ g q/ K$ y　　典客，秦代中央民族与外交事务管理机构。职能为“掌归义蛮夷”（班固：《汉书》卷l9上《百官公卿表》上。）。该机构内主官为典客卿，属僚有行人等。! V7 K$ X0 g+ f. O t# `7 |4 N

　　- Z5 p5 M2 m7 I& A& u: O　　宗正，秦代中央管理皇室宗族内部事务的机构。职能为“掌宗属”（班固：《汉书》卷l9上《百官公卿表》上。）。该机构内主官为宗正卿，属官有宗正丞等。1 F% d0 r! i% @! F) Y

　　1 e$ Z5 C$ P3 O1 ^* F; d) Y　　治粟内史，秦代中央财政事务管理机构。职能为“掌谷货”（班固：《汉书》卷l9上《百官公卿表》上。）。该机构内主官为治粟内史卿，其下设治粟内史丞、太仓丞等属佐。7 X1 V- ~( o/ o Z, q
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　　少府，统一后继置，秦代中央宫廷财务管理机构。职能是“掌山海池泽之税，以给供养。”该机构内主吏为少府卿，属僚有尚书令丞、尚冠、尚衣、尚食、尚沐、尚席、尚书、符玺、令丞、太医令丞、导官令丞、乐府令丞、中书谒者令丞、宦者令、都水长丞、平准令、佐弋、廪牺令丞、永巷令、御府令丞、盐铁官长丞、左右采铁等多人。/ h) c' |/ E. @ P
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　　由上可以看出，在秦代国家的中央行政机构----九卿中，皇帝的私人事务机构与国家行政事务机构互相混杂，交织在一起。“九卿”机构中，真正名副其实地属于国家行政管理机构或与之关系密切的仅有“廷尉”“治粟内史”和“典客”三个机构，其余的均为皇帝私人或为皇室服务的机构。当然，它们统统都被列入了“国家”机构之行列。负责皇帝私人事务的内廷机构与掌理国家行政事务的外廷机构还未能区分开来，这也是封建社会早期机构设置的一种特色。4 j$ r% k) Q; ]. }( [ I
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　　除上述“九卿”诸机构外，秦代中央还设有其他一些行政机构。如有客卿，为秦中央接纳、安置外来“贤士”之机构。中尉，是秦代京师治安管理机构，“掌徼循京师”（《秦会要订补》卷14(职官》上。）将作少府，为秦代管理监造宫室工程的事务机构。典属国，为秦代少数民族事务管理机构，“掌蛮夷降者”（班固：《汉书》卷l9上《百官公卿表》上）。主爵中尉，为秦代列侯封爵事务管理机构。太子、太傅及少傅府，为秦代皇子教育管理机构。其他的还有詹事、将行、侍中、中常侍等等。秦代除以“三公”机构中的太尉府“掌武事”，总领军队外，在其辖下还有其他一些军事机构组织，如大将军府、上将军府、裨将军府、护军都尉府等。
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　　0 j- A0 d4 J( j6 f6 Z. w7 H　　秦代中央国家机构与先秦时的国家机构相比，虽然其地位、职能等发生了很大的变化，但还是有着它的“一致”性的一面，即官名与机构名称大略相同，官名即机构名称，机构名称亦官名。这也是早期国家机构的“特色”之一。
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　　+ [7 ^" \& g, w& f/ v　　二、郡、县两级地方行政管理机构的正式建立" c# s2 K9 j. _
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　　秦统一后的国家地方行政机构，与战国时期相比，发生了根本的变化，它全面地废除了封邑制，推广置建了郡县两级制。秦朝是历经春秋战国大分裂之后所建立的第一个大一统封建制国家。秦朝的统治者们在统一六国之后，就地方政区机构设置问题进行了两次宫廷大辩论。分封与郡县之争，正是围绕上述内容而展开的。丞相王绾、齐人淳于越等人主张恢复三代分封,而廷尉李斯则力排众议，他从加强中央集权入手，以维护多民族封建国家统一为其前提，一统宇内的秦始皇比较清醒地总结了历史经验，认为“天下共苦战斗不休，以有侯王。赖宇庙，天下初定，又复立国，是树兵也，而求其宁息，岂不难哉!”（司马迁：《史记》卷6《秦始皇本纪》。 ）因而，秦始皇最后采纳了李斯的意见，把秦朝版图从东至辽东，南至南海，北至九原(包括西部秦国故地)的广大疆域分为36郡。以后，又随着边境的开发和郡治的调整，增至46郡。即：巴: u0 e5 V1 y/ s1 b" ^) Z9 e' ?7 U/ H

　　% F6 d7 c2 c$ ?7 O　　郡、蜀郡、陇西郡、北地郡、太原郡、云中郡、邯郸郡、巨鹿郡、雁门郡、代郡、常山郡、上郡、河东郡、东郡、砀郡、河内郡、三川郡、上党郡、颍川郡、汉中郡、南郡、黔中郡、南阳郡、陈郡、薛郡、泗水郡、九江郡、会稽郡、长沙郡、衡山郡、东海郡、齐郡、琅琊郡、胶东郡、济北郡、广阳郡、上谷郡、渔阳郡、右北平郡、辽西郡、辽东郡、闽中郡、南海郡、桂林郡、象郡、九原郡（参见林剑鸣：《秦史稿》，361一365页。上海人民出版社1981年版。）。: |; V4 g3 m( N8 T$ g* Z
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　　秦代郡级机构内有三主吏：监御史(亦称监公)、郡守和郡尉。属吏主要有郡丞、长史、郡卒史、主簿、牧师令、断狱都尉等。可见，秦代地方郡级机构是仿中央机构模式，三权分立。郡守治民，郡尉典兵，郡监御史掌监督。这样，上下垂直成系统，便于中央直接统辖，利于防止割据分裂局面的出现。弊端则是限制了地方机构的自主权。
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　　4 r& E; U; p3 d2 z" n　　秦代郡以下地方机构为县，由郡统辖,每郡所辖县数不等。秦代究竟置了多少县，史籍未载，今人便不大清楚。有人“估计有好几百个”（见《中国古代史常识》(历史地理部分)，58页，中国青年出版社1981年版。）。台湾学者姜文奎先生在其所著《中国历代政制考》中亦言：“秦县之可考者约三百余。”秦代县级机构的概况是：主吏为县令(万户以上县)或曰县长(万户以下县)。主要属官有县丞、县尉，统称为“长吏”；百石以下称斗食、佐史，是为少吏。
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　　秦代在地方县级机构之下，设置了基层组织——乡。“大率是十里一亭，有亭长；十亭一乡。”（班固：《汉书》卷19上《百官公卿表》上。）乡有三老、有秩、啬夫、游徼，分掌教化、听讼、收赋税和捕贼盗。亭为秦代最基层的地方治安组织。秦朝对广大人民的统治，一般均得通过亭一级的地方行政组织执行。秦代亭的组织内，有亭长，下设亭父、求盗等。秦亭的作用，一是接待往来之官吏，以做临时馆舍驿站；二是兼管为政府输送、采购粮物及传送文书等事；三是管地方治安，追捕盗贼。秦代除亭外，还有里、什、伍等组织。2 r4 s. s6 n* [& E" S; C( i" l% ?

　　! M! q! f. S4 Z4 x* t1 Z4 ~　　秦代的国家机构，是中国历史上大一统的封建社会中第一套比较完备、比较系统的国家管理机构。在中央，决策与行政管理机构分置，以“三公”和“九卿”为核心；地方则全面推行并置设郡、县两级政权机构。这一整套从中央到地方的政权机构组织，摧毁了传统的采邑分封制，使权力集中于中央，皇帝一人总揽，于其封建独裁专制统治非常有利。可以说，秦代国家机构之设置，在中国机构设置的历史上，占有特别重要的地位，开封建集权制国家机构设置之先河，为以后数千年的封建君主□□体机构的不断完备、成熟、发展，打下了基础。尤其是对两汉国家机构的设置，影响更为直接，即可谓汉承秦制。秦代国家机构的设置，是中国早期封建社会机构的一种比较典型的模式。# l3 E G4 G' w' ?* G
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　　[ 本帖最后由客心于 2008-3-4 10:45 编辑 ]

　　本主题由 admin 于 2008-11-27 09:16 置顶收藏分享评分
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　　大理寺卿

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　　发表于 2008-3-4 10:19 | 只看该作者第二节西汉时期国家机构的调整与完备

　　& K" z. m4 f7 n6 `: p# ?" J　　秦二世元年（公元前209年），爆发了陈胜、吴广领导的农民大起义，拉开了反抗秦朝暴政的序幕。不久，原楚国贵族项梁、项羽叔侄在江东，泗水亭长刘邦在丰沛纷纷起兵反秦。公元前206年10月，刘邦的军队攻入秦都咸阳，秦王朝宣告灭亡。接着，刘邦和项羽为争夺皇位又展开了长达五年之久的“楚汉战争”。至公元前202年，项羽兵败自杀于乌江之畔，“楚汉战争”结束。刘邦统一全国，建都长安，称帝，建立了西汉政权，并立即开始恢复置建从中央到地方的各级国家机构。3 z- d8 ^5 x. J: _" T) ^+ K
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　　一、汉初承秦制及“三公”、“九卿”机构的调整
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　　西汉立国之初，中央机构的设置基本上是承袭秦制而略有变化。“汉兴，承秦制度，应随时宜，因循不革”（姜文奎：《中国历代政制考》，63页，□□立编译馆主编、出版。）。即，仍以“三公”、“九卿”各府寺机构为主体。汉初的统治者及一些有识之士都认为，导致秦亡的原因，并非由于国家机构的设置上出了毛病(尤其是中央机构)，而主要是因为秦的“暴政”。他们认为，如究其国家机构设置上的“弊端”，也仅仅在于地方完全置设郡县而无封王立国之上。而中央的一套“三公”、“九卿”机构建置，对封建皇帝集权专制还是很有利的，也是适应对大一统的国家进行有效统治和管理的。这就是汉初中央机构之置设承袭秦制的一个主要原因。当然，由于社会的发展，汉初中央各行政事务部门的分工也进一步明细，所以，西汉统治者们又将“三公”、“九卿”各府寺机构进行了适当的调整与扩充，以适应各种需要。同时，为抗击匈奴等军事方面的需要，西汉初年也加强了各级军事指挥机构的设置。' d; o N/ C5 |

　　1 J4 U8 U/ n5 v4 a, W　　西汉之初，承秦制恢复置建了“三公”各府，作为中央的中枢决策机构。
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　　(一)规模与权力都大于往昔的丞相府
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　　汉高祖刘邦在立国之始即置建了丞相府。汉高祖九年(公元前198年)改称相国府。吕后执政时，又复丞相府称。丞相府是西汉初期中央最高决策机构。其机构职能，一是率众官奏事。二是主管朝议，裁决国政。三是驳诏谏君，选考官吏。四是行迁除赏罚，领郡国上计。由于汉初丞相府位尊权重，取任綦繁，故西汉初丞相府比秦时人员编制有较大的增扩。《汉旧仪》载：“初置吏员十五人，分为东西曹。……西曹六人，其五人往来白事东厢，为侍中，一人留府曰西曹，领百官奏事。”西汉丞相府主官为丞相，属官主要有司直、长史、徵事、史、少史、诸曹掾、主簿、奏曹、议曹、侍曹、大车属、从史、记事掾史、计相、辞曹、法曹、贼曹、决曹、仓曹、金曹等。由于汉初丞相府机构之重要，故其府第设施亦别于秦时。
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　　(二)置省无常的太尉府, d$ C7 S+ R. h) n

　　Q6 Y1 q( S+ c3 p9 H9 C7 b　　太尉府机构是高祖二年(前205年)所置建的。太尉府是西汉初最高军事机构。但与秦制不同的是，西汉初期的太尉府因用兵情况的变化而置省无常。如，高祖五年(前202年)省之，十一年(前196年)又恢复置建，旋又省之。惠帝六年(前189年)复置，文帝三年(前177年)又省之。至景帝三年(前154年)再复置，七年(前150年)又省废。武帝建元元年(前140年)复置，二年(前139年)又省废。武帝元狩四年(前119年)，改置大司马府，以代替太尉府之职能，直至西汉末年。西汉初太尉府的职能是掌兵权，参决武事(武帝后的大司马府既掌军事，同时亦统率中朝，参决朝政)。西汉太尉府(后大司马府)机构内，主官为太尉(或大司马)，属官主要有长史、太尉史(或大司马史、大司马直)、掾、议曹史、门下史、主簿、功曹、西曹掾等。
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　　西汉初太尉府置省无常，其原因有二：一是太尉府机构内的主官太尉手握有重兵，权隆势盛，皇帝们害怕太尉以武力逼位篡权，所以对太尉大加猜忌、防范。防范的措施之一就是将太尉府机构置省无常，即，有军事则置，事毕则省。到汉武帝执政以后，干脆以大司马府机构取而代之(大司马府中的大司马官均以皇帝亲信或外戚任之)。二是武帝以前的几任汉帝，尤在文帝、景帝时，均标榜“以文治国”，故其重相府而轻尉府。所以往往是在省废太尉府的时候，太尉府的诸事悉归丞相府所管。
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　　(三)变化甚微的御史大夫府
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　　御史大夫府是汉高祖元年(前206年)初设置，是西汉初中央最高监察机构。其职能是主管监察，检举非法和纠劾百官(包括丞相)违失，并转发诏令，典掌国家法律制度、图籍秘书事务；同时，还要协助丞相府审核百官功课考绩及郡国上计等事务。其机构内主官为御史大夫，“掌副丞相”。属官主要有御史中丞、御史丞、侍御史、部州刺史、绣衣御史、御史大夫掾、主簿、御史属、御史少史、御史中丞从事等。秦汉以御史大夫府监临丞相府，开中国官制机构史上以“卑”(汉御史大夫中二千石)监“高”(汉丞相万石)之先河。( j$ g1 B) O. B$ H! d

　　# ]6 R( m! _) E" v3 l0 K　　(四)名、实皆有变化的“九卿”机构
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　　1 f( p3 S- V( a4 i( I; b　　汉初承秦制，仍置“九卿”诸机构，主管中央各部门的行政事务。但各机构的名称有的已与秦代不同，不少机构的内部结构亦有所调整、充实，职能亦有所增加，分工更加细致。
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　　6 S$ B4 q8 c7 `0 |: l% I　　太常，即秦时的奉常。汉初沿置，景帝中元六年(前144年)改称太常。太常是西汉初中央最高宗教、礼仪事务管理机构。西汉太常机构之职能，主要为掌理宗庙祭祀礼仪。' W* ?. L" e" d+ X' Q
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　　太常机构是维护皇权精神统治的重要支柱。同时，西汉初太常机构比秦时还增加了主管陵目行政事务及管理教育文化和考试等项职能。史载：汉武帝“诏太常议，予博士弟子，崇乡里之化，以历贤材。太常(孔)臧、博士寻等议，……请为博士官置弟子五十人，复其身。太常□□年十八以上仪状端正者，补博士弟子。郡国县官有好文学、敬长上、肃政教、顺乡里、出入不悖，所闻，令相长丞上属所二千石。二千石谨察可者，常与计偕，诣太常，得受业如弟子。一岁皆辄课，能通一艺以上，补文学掌故缺；其高第可以为郎中，太常籍奏。”（范晔：《后汉书》卷88《儒林传》。）西汉太常机构内的主官为太常卿，属官有太常丞、赞飨、太常掾、太常掌故、礼官大夫、太祝令、太祝丞、太宰令、太宰丞、明堂丞、灵台丞、太卜令、太卜丞、太医令、太医丞、大乐令、大乐丞、均官长、均官丞、都水长、都水丞、诸庙寝陵园食官(令、丞)、庙郎、寝郎、园郎、廱太宰与太祝令(丞)、畴尉、博士仆射(祭酒)、博士、曲台署长等。; ]( ?% J; v& u ]4 J( W& X

　　/ k6 [: e5 W* J6 e　　光禄勋，即秦代的郎中令，汉初沿置，武帝太初元年(前104年)改称光禄勋。光禄勋是西汉时的皇宫警卫机构。西汉光禄勋机构的职能是：主掌宫门、禁中安全保卫，统率各署郎官护卫皇帝。《通鉴》如淳注：光禄勋“掌宫殿门户，故府在宫中。”此外，西汉光禄勋机构比秦时还增加一项职能，即，负责典领顾问人员参与朝政大事之谋议西汉光禄勋机构内，主吏为光禄勋卿，属官有光禄丞、光禄掾、主事、光禄大夫、太中大夫、谏议大夫、中散太夫、议郎、五官中郎将、左右中郎将、车郎将、户郎将、骑郎将、郎署长、仆射、谒者、常侍谒者、给事谒者、虎贲中郎将、左右陛长、羽林中郎将、骑都尉、奉车都尉等。; S4 j4 N. F; @0 ]

　　, w. F, \3 ~: V　　卫尉，汉承秦制而置建。景帝初，曾更名中大夫令，不久(前143年)又复原称。卫尉是西汉时宫廷卫戍机构。该机构职能是“掌宫门卫屯兵”（班固：《汉书》卷19上《百官公卿表》上。），负责保卫宫殿安全。卫尉机构在宫内，主官为卫尉卿，属官有卫尉丞、公车司马令、公车司马丞、公车司马尉、南宫卫士令、南宫卫士丞、北宫卫士令、北宫卫士丞、旅贲令、巳司马、左都侯、左都侯丞、右都侯、右都侯丞、司马等。
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　　太仆，汉承秦制而置，是西汉时的宫廷事务管理机构。其职能为掌舆马和卤簿，“天子每出，奏驾上卤簿用，大驾则执驭。”因而，太仆是从礼仪上维护封建等级制度的有力机构。太仆同时也兼主马政，这是西汉太仆机构比秦时增加的一项职能。西汉太仆机构内主官为太仆卿，属官有太仆丞、大厩令、大厩丞、大厩尉、未央(厩)令、未央丞、未央尉、家马令、家马丞、家马尉、车府令、车府丞、路軨令与丞、骑马令与丞、骏马令与丞、考工令、考工左右丞、龙马监长与丞、闲驹监长与丞、橐泉监长与丞、驺酴监长与丞、承华监长与丞、牧师苑令与丞、牧橐令与丞、昆蹄令与丞等。
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　　' o6 ~" R1 w" V) E$ v) Y, H　　廷尉，汉承秦制而置。景帝中元六年(前144年)更名大理，武帝建元四年(前137年)复称廷尉，哀帝元寿二年(前1年)又改为大理。西汉廷尉(大理)为国家中央最高法律机构，其职能主要是掌“平狱”、“刑辟”及处罚诸事。" j7 F4 W O/ g4 d
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　　西汉廷尉(大理)机构内主吏为廷尉卿，属官有廷尉正、廷尉左右监、廷尉左右平、奏曹(谳)掾、廷尉史、廷尉从史、文学卒史等。
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　　大鸿胪，秦时名典客，西汉初因袭而置。景帝中元六年(前144年)更名大行令，武帝太初元年(前104年)更名大鸿胪。应劭释曰：“郊庙行礼赞九宾，鸿声胪传之也。”大鸿胪是西汉初期中央最高民族事务及外交事务管理机构。该机构的主要职能比秦时有所增加，即，除管理四方蛮夷的归降事宜外，还要掌理帝王郊庙行礼及王侯朝见、宴飨礼仪事务。此外，大鸿胪还要负责管理列侯和郡国贵族在京都的官邸，这也是秦代典客所没有的职能。西汉大鸿胪内主吏为大鸿胪卿，属官有鸿胪丞、大行令、大行丞、治礼郎、译官令、译官丞、别火令与丞、郡邸长与丞、主客、鸿胪文学、大行治礼丞、大行卒史等。
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　　4 l2 H2 O* f8 T/ @# J　　宗正，汉因秦制而置。平帝元始四年(4年)更名宗伯。西汉宗正为皇族事务管理机构。其机构职能是“掌皇室亲族”，地位比较重要。西汉宗正机构主官为宗正卿，属官有宗正丞、都司空令与丞、内官长与丞、诸公主家令与丞、主簿、私府长等。2 H" _# g6 u- S$ I" s. s; N6 A+ K

　　" O" g5 ~+ O+ h! t　　大司农，秦代名日治粟内史，西汉初因置。景帝后元元年(前143年)更名大农令；武帝太初元年(前104年)更名为大司农。大司农是西汉时中央最高财政事务管理机构。该机构的职能是“掌谷货”。西汉大司农机构内主吏为大司农卿，属官有大司农丞(中丞)、大司农部丞、太仓令、太仓丞、平准令、平准丞、导官令、导官丞、均输令与丞、都内令与丞、籍田令与丞，干宫长与丞、铁市长与丞、郡国诸仓农监、都水官长与丞、郡国盐铁官、常平仓官、榷酤官、大司农史、稻田使者、郡国农官等。
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　　少府，汉承秦制而置，是西汉时皇室私人财产管理及皇帝私人秘书机构。该机构的主要职能是“掌山海池泽之税以给供养”。但其所辖之尚书、侍中等分支机构，日后渐掌中枢决策大权，故可言之：是西汉少府机构孕育了“三省”制各机构的原始胚胎。西汉之初的少府机构已比秦代更加庞太繁杂，分支机构及人员编制大大增加。西汉少府机构主吏为少府卿，属官有少府丞、尚书令、尚书仆射、尚书、尚书左右丞、尚书侍郎、尚书令史、符节令、尚符玺郎中、符节令史、太医令、药丞、方丞、员医、太官令、太官左丞、甘丞、汤官丞、果丞。汤官令与丞、导官令与丞、乐府令与丞、若庐令与丞、考土室令与丞、左弋令与丞、居室令与丞、甘泉居室令与丞、左右司空令与丞、东织令与丞、西织令与丞、东园匠令与丞、庖人长与丞、都水长与垂、均水长与丞、上林十池监、中书谒者令与丞、黄门令与丞、钩盾令、永安丞、苑中丞、果丞、鸿池丞、南园丞、濯监、直里监、尚方令与丞、御府令与丞、织室丞、永巷令、暴室丞、永巷丞、内者令、内者左右丞、宦者令与丞、中黄门冗从仆射、黄门署长、画室署长、玉堂署长、丙署长、中黄门、守宫令与丞、上林苑令与丞与尉、祠祀令与丞、中藏府令与丞、侍中、中常侍、黄门侍郎、小黄门、御史中丞、治书侍御史、侍御史、兰台令史等。 1 E# J: v, L6 s: g0 F. V7 m1 k
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　　汉初的中央行政机构除上述“九卿”外，亦还有其他一些辅助性机构，如典属国，是边疆民族事务管理机构；执金吾，是京师治安兼警卫机构；将作大匠，是宫廷建筑管理机构；司隶校尉，是京师七郡监察机构。
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　　( E! i. t1 i: A$ I2 v% S" K4 }　　总之，西汉初期中央各中枢决策及行政管理机构虽承秦制，但已较秦代有新的发展，机构组织更为健全，职能更加完善，分工亦更细致，体现了封建大一统国家强盛阶段机构设置上的特色。这些机构的设置及其职能的有效发挥，对医治秦末战争创伤和巩固刚刚建立的西汉封建政权，恢复发展社会经济与文化，均起到了很大的作用。* r0 h0 ~) [7 R

　　# r; @& s* s5 W! c: R　　二、郡县与封国“双轨”并存的地方行政体制5 f. p2 ?9 F. N. z5 ^ v

　　7 b# V* }2 `% ?/ C1 K　　(一)兼采周、秦之长，钦定“双轨"之策% w, r" _* `0 j m2 g: E1 f
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　　汉高祖刘邦刚刚称帝建国，便沿袭秦制，立即于全国范围内置设郡、县机构。但与秦制大不相同的是，在置设郡、县机构的同时，又封王(先异姓，后同姓)立国，使地方上的机构设置呈现出郡县与封国“双轨”并行的局面。开始，刘邦封了一些异姓王。这是因为在灭楚建汉过程中，有不少“盟友”曾帮助过他。刘邦为昭其功，便对他们赏赐、封王(如封韩信为齐王，封彭越为梁王等)。但是，异姓王终归与刘邦非同宗同族，非一脉血统，时间久了，异姓王不再忠心辅佐汉室，随着他们个人势力的日渐扩大，必定形成分裂的隐患。因此铲除异姓王国是历史发展的必然结果，有利于社会进步。于是，刘邦很快便采取了措施，迅速翦灭了异姓王国，并宣布：“非刘氏而王者，天下共诛之。”这言外之意是说，灭了异姓王，还要立同姓(刘姓)王。刘邦之所以还要立刘姓王国，这是因为他和臣僚们吸取了所谓秦“速亡”教训的结果。在对前朝之法令制度和政策措施进行了一番深刻的反思中，汉朝统治者们感到要使刘氏王朝巩固不衰，使“家天下”代代相传，就必须吸取秦朝孤立无藩辅而亡国的教训。于是，在总结秦亡之鉴时，就又重提实施分封之制。许多臣宰、儒生又捡起了传统的政治观念和宗法制度，痛斥秦立郡县之弊，认为秦始皇“蔑弃经典，罢侯置守，子弟无立锥之地，功臣无尺土之赏，身没而区宇幅裂，及子而社稷沦胥。”（魏徵等：《隋书》卷29《地理志》上。）但西汉立国之初的实践也证明，封功臣立异姓王国对刘氏王朝的统治同样弊大于利。于是，刘邦认为“海内新定，同姓寡小”（班固：《汉书》卷l4《诸侯王表》。），应该“大封同姓，以填天下”（班固：《汉书》卷38《高五王传》。）。其具体措施是：郡、县之制无改于秦，同时分封刘氏子弟为十个诸侯王国，作为中央之“藩辅”，实行郡、国并行的“双轨”制。那么，刘邦为什么又要实行郡、国“双轨”并行之制并以置郡县为主呢?因为刘邦在考虑分封同姓王的同时一，又从另一方面做了周密的考虑，他认为：重提分封，也还必须吸取西周全面分封造成诸侯林立、割据分裂的历史教训。所以只有将两种制度进行了“中和”，即，在置设郡县的大前提下，封立十个王国即可。今天，用历史唯物主义观点进行分析，我们以为，汉初郡县、封国“双轨”并行制度的确立和实行，是刘邦等人正确总结了秦行郡县制和西周行分封制的历史经验，兼采两代政治体制、机构设置之长，根据汉初条件加以变通的必然结果。这是刘邦在汉初特殊历史条件下采取的一项特殊措施。汉初的历史证明，这种局部分封对稳定政局，巩固刚刚建立的刘氏政权，的确起到了一定作用。不能因为后来曾发生吴楚七国之乱，就将汉初分封一概否定。
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　　（二）郡、县机构的复置及变化/ J: I6 q8 s7 P& O* T
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　　汉初，承秦制于全国范围内恢复置郡，作为地方一级行政机构，但西汉统治者以为秦郡辖区太大，不利管理，于是便将原秦郡析而分置之。所以，西汉初的郡数已比秦时增加了许多。如，汉高祖时增郡26个；文、景时又各增6郡；汉武帝广开三边，又复增28郡；昭帝时又增1郡，至平帝时，西汉郡级机构(包括封国)共达l03个，比秦代多57个。西汉时郡的形制特点，若以地域分布划分，则有三类：一为三辅郡，即京师附近的郡——京兆、左冯翊、右扶风。二为边疆少数民族地区设置的边郡。三是内地的普通郡。若以政务繁简划分，又有“剧郡”和“平郡”两类。西汉郡级机构内，设主官两人，即太守(初名郡守，景帝中元二年改称太守)，掌治其郡；都尉(初名郡尉，景帝时改称都尉)，守典武事。属官有郡丞、长史(边郡设之)、别驾、主簿、功曹、议曹：决曹、狱史、狱小史、贼曹、贼捕掾、仓曹、户曹、五官掾、门下掾、门下督、督邮、督邮掾、督邮书掾、少府、郡掾祭酒、门亭长、主记室史、书佐、诸曹书佐千、太守卒史、郡文学、郡文学史、学经师、五经百石卒史、宗师、从史、郡三志、计掾、计吏、计佐、循行等。西汉时郡为一级地方行政机构组织，其职能是多方面的，具体说来，郡级机构一是有权任免守、尉之下的佐吏；二是郡级机构有义务向朝廷荐举人才；三是要行使禁奸止暴、断狱决讼、治安一方的权力；四是在特殊情况下，有权诛杀罪犯，先斩后奏；五是有权统领地方武装。由此可见，西汉之郡，职能之广，权力之大，是中央派驻地方的一级重要行政管理机构。% U8 F2 K3 H6 R# D( p2 V1 ^
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　　西汉郡级以下地方行政机构是县。与县同级的地方机构组织还有列侯的封国——侯国，皇太后及皇后、公主所食之“邑”，边地民族地区设置的“道”。西汉所置之县级机构，至平帝时，县、邑计l314个，道32个，侯国241个。西汉县级机构所辖区域面积方圆约百里，并依所辖民户多寡有所增缩，即：“民稠则减，稀则旷。”并依其地位、交通情况及民户多寡，同于郡制，有“剧县”和“平县”之分。西汉县级机构主吏为县令(万户以上县)或县长(不足万户县)。其属僚有县丞、县尉、主簿、功曹、户曹掾史、贼曹、狱掾、狱小史、廷掾、门下掾、县掾、五官、令史、邮书掾、金曹史、法曹史等。西汉县级机构的职能是：“掌治民，显善、功义、禁奸、罚恶、理讼、平贼、恤民时务。秋冬集课，上计于所属郡国。”（范晔：《后汉书》卷38《百官志》。）' E0 n* q% r/ U% y/ t
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　　西汉县以下地方组织，基本是承袭秦制，设置乡、亭。乡是基层政权组织，乡下设里，一里百户。里下还有什、伍组织。亭邮是治安和交通系统组织，大约是每隔五里设一邮，十里设一亭。. @# A, S) W. G' h

　　9 d2 v9 M1 u; i+ S　　(三)刘姓王(侯)国的封立
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　　刘邦在平灭异姓王国后，开始封立同姓王(侯)国。据史料记载，刘邦先后封立了十个同姓王国：刘邦的从父弟刘贾为荆王；同父弟刘交为楚王；仲兄子刘濞为吴王；子肥为齐王；子喜为代王；子如意为赵王；子长为淮南王；子恢为梁王；予友为淮阳王；子建为燕王。此十王之国级别同郡。刘邦同时还封立宗室功臣143人为侯，侯国级同于县。汉初的王国级同于郡，但有些王国的规模却比郡大，“大者跨州兼郡，连城数十”，“小者亦五六百户”。各王国内君国子民，自置官属，机构组织，“同制京师”，自成体系。“王”是一国之长，其下，有太傅辅政，内史治国民，中尉掌武职，丞相统众官，其他群卿大夫职设均仿中央。西汉初各王国治理地方的职能亦与郡大体略同，但其“自主权”却比郡大得多。
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　　西汉初地方机构是封国与郡县“双轨”并行。但西汉初的封国，与西周时分封的诸侯国已有很大不同：西周分封诸侯的基础是奴隶制和氏族制，是以地方关系融铸各氏族的血缘关系；而西汉时的封国，则是建基于郡县制之上。同样的分封，前者在历史的发展中演示履行着主要的政权职能，而后者则逐渐变成了社会的赘疣(指西汉前中期以后)，因而，在以后历史发展进程中，逐渐被削灭、淘汰，剩下来的仍是郡县制机构。这也是历史发展的必然趋势。# k$ b. q7 O+ w
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　　三、西汉前中期的“削藩”举措及对地方封国机构的调整: w: ^5 [1 K" z& d: u

　　9 \0 Y! o% a/ }: r; t　　西汉从高祖死后，吕后执政时开始，即对封国进行限制。至文、景之时，便大幅度削减封国权力，调整封国机构组织职能，以纠正“外重内轻”、尾大不掉的局面，防范并阻止各王国进行割据分裂活动。西汉建国初，高祖刘邦出于团结王室，巩固刘氏王朝统治政权的需要，才在地方广置郡、县的同时，采取封王立国措施的。当时，同姓诸侯王大多年轻，而王国的相、傅多为德高望重的老臣，对诸侯王的约束力较强。以后，老臣相、傅相继亡故，新任的辅臣资浅位轻，诸侯王随着年富力强，野心开始膨胀，并且王侯封地占有全国大片领土，尾大不掉的局面业已形成。同姓王国势力对中央的集权统治渐渐地形成了威胁。于是，在刘邦死后不久，西汉中央政府便开始了对地方王国的削权活动。先是吕后三次诛杀赵王(刘如意、刘友和刘恢)，以诸吕代之。文帝登极后，又诛灭诸吕。此时，刘姓诸王骄纵更甚于前，他们擅改法令，自置官属，各据一方，目无天子，并勾结地方豪强巨商，扩充经济实力，“富可敌国”。在文帝执政时期，已先后有淮南王刘长和济北王刘兴居发动了武装叛乱。长沙王太傅贾谊向文帝上《治安策》，主张分割诸王，削弱其实力。贾谊认为：“欲天下之治安，莫若众建诸侯而少其力。力少则易使以义，国小则亡邪心。”（班固：《汉书》卷48《贾谊传》）文帝纳其策，开始分割诸王统治地盘以“少其力”。但收效并不显著。到汉景帝时，诸王灼势非但未减分毫，且愈益扩大。御史大夫晁错也向景帝建议削藩，使诸侯王每当微罪便遭削地。如楚王刘戊因在薄太后服内私奸服舍而削东海郡；胶西王刘印因卖爵有奸，因削其六县，等等。此后，晁错面对日益严重的刘氏王国意欲反叛中央的现实，上书景帝，再度力主“削藩”：“今削之亦反，不削亦反。削之，其反亟，祸小；不削之，其反迟，祸大。”（班固；《汉书》卷49《晁错传》）但尚未待西汉中央“削藩”行动开始，便爆发了吴、楚七国武装叛乱。景帝果断地以武力平灭了七国武装叛乱。在吸取血的教训的基础上，开始大规模地整顿地方机构的建制。景帝诏布：“诸侯王不得复治国，天子为置吏”。（班固：《汉书》卷19上《百官公卿表》上）于是各王国统统被削弱为与中央直接统辖的郡地位相等的地方行政机构，即，王国(包括侯国)虽仍继续保留，但王(侯)的权力被削夺，已无力再与朝廷对抗，诸侯王在其国仅得衣食租税，无复统军治民，皇帝另派官吏掌理。此外，自景帝后，各封国机构内的组织形式、官属配备及职能权力等，也发生了很大变化，改丞相曰相；省御史大夫、廷尉、少府、宗正、博士、大夫、谒者、郎诸官长、丞，皆损其员。. w, l0 h7 O8 h& X& @) c% ~

　　/ V# u; u$ M. A# h, {( _* i　　文、景二帝削藩并对封国机构进行整顿，结束了西汉前期地方局部的割据局面，使中央集权再次变成现实。从此，西汉王朝开始步入了封建鼎盛时期。
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　　四、 西汉中后期中央决策机构的演变——“尚书署”的出现到“尚书台”的权势鼎盛1 \2 t6 i6 I% D& }
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　　西汉中期，即汉武帝执政时，由于有不久前的文、景削藩平乱及地方机构调整。形成了西汉历史上新的中央集权统治局面。在此基础之上，汉武帝为巩固和强化这种中央集权统治，在中央机构的设置上，也进行了较大规模的调整与革新。其中最为主要的，就是开始用新置设的机构——“尚书署”执掌中枢决策大权，以削夺“三公”各府主要是丞相府机构的权力，加强皇权。
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　　2 c% R& M$ _8 k$ N　　“尚书署”原为少府寺中的一个很小的分支机构，仅负责文书管理。但自从汉武帝将“尚书署”升格为自己的秘书机构后，虽名义上仍属于少府寺的分支机构，但实际上这一机构已与侍中、给事中等构成了皇帝身边的“中朝”(内朝)决策组织。“尚书署”内诸官均以皇帝近侍为之，权重位卑，很容易为皇帝驾驭和掌握，非常有利于其专制集权。到汉昭帝时，“三公”各府开始听命于由“尚书署”等组成的“中朝”机构，而其自身的权势则大大下降，已成为一种“外朝”的机构组织了。至此，西汉中央机构的建置、职能开始发生重大的演变，即由“尚书署”等机构组成的“中朝”(内朝)决策实权机构及由“三公”府领衔、诸卿寺机构在内的“外朝”行政机构。这是自秦以来的“三公”、“九卿’制开始衰落，并逐渐向“三省”、“六部”制过渡所迈出的第一步。- B; U8 x4 }) E) R- e5 x7 o
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　　西汉自昭、宣二帝以后，尤其是从成帝开始至西汉末年，外戚严重干政，执掌朝廷大权，致使中央机构又发生了许多新变化。如霍光、史高、王凤等人先后任大司马或太将军职，领录尚书事，所以，尚书机构职位再度上升，而“三公”各府(尤是丞相府和御史太夫府)机构的职权、地位又再度被削弱。这些“录尚书事”的外戚们官高爵显，权隆势灼，已远非昔日尚书署内爵低位卑的皇帝侍官们所能相比了。' {* s) A0 q, J+ } [5 v' B; p3 T

　　V) r6 Y3 z/ s$ s　　汉成帝时，改“尚书署”称“尚书台”，其机构组织日趋完善，职能权限不断扩大，“曹”数(分支机构)与员额编制亦有所增加，已成了名副其实的中枢决策机构。在尚书台机构内，除主官尚书令外，又置尚书5人，分管五曹分支机构。另有尚书仆射等属官。尚书台的分支机构是：常侍曹，主公卿诸事。二千石曹，主郡国二千石事。民曹，主吏民上书事。客曹，主外国夷狄事。三公曹，主掌断狱事。西汉尚书台机构执掌中枢，侵夺了原中枢“三公”各机构的权力。如，从汉武帝以后，尤是元、成二帝后，丞相府、御史大夫府所掌之秘书、律令、图籍、对官吏考课及赏罚、监察纠劾乃至国政决策大权，渐次移属尚书台。尚书台“五曹”分支机构的设置，也分割并侵夺了“九卿”诸机构的诸多职权，“九卿”机构的职能也发生了变化，这就为东汉“九卿”机构的大调整埋下了伏笔。
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　　. Q6 a( o# D* A; C1 \　　西汉末期，中央其他机构的调整情况是：汉成帝采纳何武建议，仿周制，于绥和元年(前8年)改御史大夫府为大司空府。哀帝时改丞相府为大司徒府。平帝时恢复设立“上公”师保诸机构——太师府、太傅府和太保府，同时设立“四辅”（徐天麟：《西汉会要》卷31。）机构，等等。
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　　五、 汉武帝时地方监察机构——十三部(州)的设置
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　　将天下划分为若干州，古已有“禹贡九州”之说。这传说中的九州是冀、兖、青、徐、扬、荆、豫、梁、雍。当然，这“九州”还并未形成地方行政机构之职能，甚至连准确的地理方位也没有，只不过是当时人们的一种地理划分设想而已。到汉武帝时期，“攘却胡越，开地斥境”，汉帝国的疆域扩大，郡(国)、县遍布四方。雄才大略的汉武帝为了更有效地强化中央对地方郡国机构的控制和管理，于元封五年(前106年)将除京师附近七郡(三辅、三河、弘农)之外的全国其他地区，划分为十三部区域，每部由中央政府派遣长官——刺史(汉成帝时改称牧)，专门负责巡察该区境内的吏政，检举不法的郡国官吏和强宗豪右。“刺史”之“刺”字，即含有“侦察”、“探听”、“暗访”的意思。因其长官名“刺史"，故其管区称为刺史部。为了给这十三部州取名字，其中十一部采用了《尚书·禹贡》和《周礼·职方》中的传说州名，即：冀州部、兖州部、青州部、徐州部、扬州部、荆州部、豫州部、凉州(雍州)部、益州(梁州)部、幽州部、并州部。另外有朔方、交趾两郡，仍沿用其原名，称为朔方刺史部、交趾刺史部。十三刺史部，简称“十三部”，习惯上省略“部”字而直称“十三州”。至汉武帝征和四年(前89年)，又将京师附近七郡设置司隶校尉部，掌纠察京师百官及所辖附近各郡。因此，西汉时期虽名为十三州刺史部，实际上是有十四部州。
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　　6 Y5 h8 }! s. }" c　　汉武帝时，所置设的部州仅为监察区组织，非行政机构，因为刺史不管地方行政事务，亦无掾属和固定治所。西汉十三部州的出现，使从中央到地方的监察机构形成了体系。汉武帝以低爵级官吏(州刺史秩六百石)监察高爵级官吏(郡太守秩二千石)，所谓“秩卑而命之尊，官小而权之重，此小大相制，内外相维之意也。”（顾炎武：《日知录》卷9。）州作为一级监察机构，其建立后，在防止地方郡国权势的膨胀，加强中央集权和对地方实行有效的控制等方面，均发挥了一定作用。但是，相应地亦产生了一些弊端：一是刺史与郡太守互相牵制，形成“内耗”，一定程度上使郡级机构行政效率降低。二是对郡控制过严，使其自主能力大受限制，亦不利于地方机构的建设与自我完善。1 k9 C. u* ~# U c m

　　! W5 M, C: z: f* {; w6 [　　六、西汉时期边疆少数民族地区管理机构的初置' v& Z; f! p8 R2 ` \1 U
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　　西汉帝国疆域辽阔，四方“蛮夷”时有“内服”者，西汉政府视其具体情况，建“特区”，置机构，对各少数民族进行直接或羁縻管理。
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　　! h2 v- i9 |$ m- b# a8 Z/ [1 Q# ]　　西域都护府。在汉代，西域是泛指玉门关、阳关以西的地方。为有效统辖、管理西域各少数民族，汉宣帝于神爵二年(前60年)任命郑吉为“都护西域、骑都尉”。郑吉为了便于管理西域，便在西域适中的地方乌垒城(今新疆轮台县东)设立“幕府”，西域都护府机构正式建立。西域都护府的设立，标志着我国西域开始直接由中央政府管理。西域都护府管辖范围极广，东起玉门关和阳关，西至乌孙、大宛以及葱岭诸部(包括天山南北诸城国，最初为36国，后增至50国)。西域都护府的职能具体说就是维护西域的安全，使之不受匈奴贵族的武力侵犯，调解各族内部及各族之间的纠纷。西域都护府的主吏为都护(加官)，职位相当于郡太守。但其受中垒校尉领导。其属僚有副校尉、丞(或长史)、司、侯千人等。其机构组织形式类似边郡，但又不完全相同。西域都护府还管辖一些分支机构——各屯田部队，如戊己校尉部、伊循部、赤谷部、伊吾部、姑墨部、车师后部等。总之，西域都护府在西汉时为稳定西域局势，维护西域安定和国家统一、民族团结等，均起到了很大作用。西汉末，王莽执政时，西域都护府被废止。/ \* \0 B; b4 w9 T

　　5 d/ L+ N B( f/ o! z　　戊己校尉府。汉元帝时设置，府治在车师前王庭。该机构的主要职能是防御匈奴侵犯汉边及管理屯田。戊己校尉府内的主官是校尉，属僚有司马丞、左右曲侯等。校尉府辖境还有亭燧、壁、垒等军事设施。，由此可见，戊己校尉府也是边地军事机构之一。
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　　护乌桓校尉府。是汉武帝时为管理内附的乌桓人而置设的管理机构。汉武帝元狩四年(前119年)骠骑大将军霍去病“袭破匈奴左地”，匈奴人败退漠北，西汉政府便将原居于乌桓山一带的乌桓人徙至五郡(辽东、辽西、上谷、渔阳、右北平)塞外(今西拉木伦河以北)，始置护乌桓校尉进行管理。护乌桓校尉府治最初设在幽州(今北京市)，主掌乌桓及鲜卑人向朝廷贡纳及朝廷向其赏赐等事务。府内除设主吏校尉官外，还有属官长史、司马等，佐校尉理政。在护乌桓校尉府的下属机构内，均以当地乌桓、鲜卑族头人为“侯王君长”。所以说，护乌桓校尉府的设置，开始了西汉政府对乌桓及鲜卑民族的羁縻管理。# g1 c6 Y8 K, z9 [
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　　护羌校尉府。汉武帝时为有效地管理西羌民族，于其地设护羌校尉府。府内主吏为校尉，主政，其下设有属官长史、司马等人佐政。
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　　- x f$ S: C! Q2 K7 L" D9 t　　西汉政府重视加强对边疆民族地区的管理，设置机构，派员统管，体现了封建王朝强盛阶段国家机构设置的进一步完善之特点。这些边地机构的置设，巩固了对边疆地区的统治，维护了祖国的统一，促进了边疆社会的进步与发展。

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　　大理寺卿

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　　发表于 2008-3-4 10:32 | 只看该作者第三节王莽“新”政时期对国家机构的复古改制

　　7 ~1 ]8 U" F% [　　王莽原是汉皇外戚，其姑母为汉元帝的皇后，汉成帝的生母。因裙带关系，王莽在汉成帝时被封侯爵，并经其叔王凤的推举，官至大司马。公元前1年，汉哀帝死，王莽与其姑母合谋立九岁的平帝即位，王莽开始掌握了西汉王朝的实权，并效周公故事，被封为“安汉公”。公元5年，汉平帝死后，王莽故意挑选皇室一个才两岁的婴儿作皇帝，王莽自称“假皇帝”(即代理皇帝)摄政。公元9年，王莽正式代汉称帝，改国号为“新”。王莽称帝后，为巩固自己的统治，摆脱西汉末年以来严重的社会危机，受古文经学的影响，假托符命，在经济制度、官僚机构等方面进行了一系列复古改制。
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　　! y' k9 ]. X5 s0 M! J: R1 s9 g　　一、对汉代中央机构的复古改制
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　　王莽为了恢复所谓西周时代制度，仿《周礼》中的机构名称、组织结构，对西汉时的国家中央机构进行了以下方面的“改制"：
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　　" i9 ?3 s D+ G/ q/ k　　一是设“四辅”诸机构。所谓“四辅”机构，即太师安新公府、太傅就新公府、国师嘉新公府和国将美新公府，又称“上公”诸府。王莽分别任命王舜、平晏、刘歆、衮辛为四府长官。“四辅”机构的职能是：“出纳命策，辅佐朝纲”，是王莽政权的参谋、顾问机构。$ G$ L5 P- J( _) |; }; u0 L
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　　二是设“三公”各府机构。王莽的“三公”府即大司马府、大司徒府和大司空府。王莽分别任命承阳侯甄邯、丕进侯王寻和成都侯王邑为“三公”各府长官。“三公”府是王莽政权的中枢决策机构。+ {# _/ p$ K0 i/ P0 j9 S- y

　　/ n0 ]- [9 ?8 v　　三是设置“四将”各府，作为新朝中央的军事机构。“四将”府，即更始将军府、卫将军府、立国将军府和前将军府。王莽分别任命广阳侯甄丰、京兆尹人王兴、成武侯孙建及京兆尹入王盛为各府将军。! y) u; @' {# ]7 E. ]2 {
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　　四是王莽为适应“古制”，运用“五行”星相学说来规定各机构的“职掌”。据《汉书·王莽传》载：以木星位东，主庄敬，象征太师府；火星位南，主明智，象征太傅府；金星位西，主安定，象征国师府；水星位北，主精明，象征国将府；月亮如帝王的左腿，象征大司马府；太阳如皇帝的右臂，象征大司徒府；北斗星犹如皇帝的心脏，象征大司空府。
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　　五是新置“九卿”和“六监”诸行政管理机构。王莽的“九卿”机构是：大司马司允[寺]、大司徒司直［寺]、大司空司若[寺]、羲和［寺](改西汉大司农寺名之，后又改称纳言寺)、作士[寺](改西汉大理寺名之)、秩宗[寺](改西汉太常寺名之)、典乐[寺](改西汉大鸿胪寺名之)、共工[寺](改西汉少府寺名之)、予虞[寺](改西汉水衡都尉名之)。上述“九卿”各机构又分别划归于“三公”各府管辖。这“九卿”机构中，司允、司直和司若职掌不详，其余六卿机构职掌同于西汉时相对应的各寺机构：羲和掌财政；作士管刑罚；秩宗掌宗庙礼仪；典乐管外交与民族事务；共工管宫廷财务；予虞管上林苑诸事。总之，此“九卿”各寺机构即为王莽时的中央主要行政事务机构。3 h5 @7 a: z5 @/ \

　　* k/ A `$ C* S) M1 x! q a8 z　　王莽“六监”各机构是：司中[监](改西汉光禄勋寺为之)，太御［监](改西汉太仆寺为之)；太卫(监](改西汉卫尉寺为之)，奋武[监](改西汉执金吾寺名之)、军正[监](改西汉中尉寺名之)，大赘官[监]。各监府机构的职能亦大体同于西汉时各寺府：司中管宫门警卫，太御管皇帝舆马，太卫管宫中酱卫，奋武管京师治安，军正管京师保卫，大赘官管皇帝车辆、衣服及军需供应。由此可见，王莽“六监”诸机构，基本上都属于宫廷服务部门。
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　　从机构职能的分工上看，王莽划分“九卿”机构和“六监”机构两大部分，是为了将国家行政事务机构与宫廷事务机构分开，这体现了机构设置上的一种进步。* }9 Y# F- E# z5 y) y

　　; L+ }( ?; G/ M　　二、对汉代地方机构的复古改制7 `0 B! R( K; I! M
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　　早在王莽摄政时期即平帝元始五年(公元5年)，他为了迎合古制经义，主张将西汉武帝时设置的十三部(州)监察机构，改为十二部(州)。王莽认为：“圣王序天王，定地理，因山川民俗以制州界，汉家地广二帝三王，凡十三州州名及界多不应经。《尧典》十有二州，后定为九州。汉家廓地辽远，州牧行部，远者三万余里，不可为九。谨以经义正十二州名分界，以应正始。”王莽废掉朔方部和司隶校尉部，恢复凉州部为雍州部，改交趾部为交州部，便形成了当时的十二部，简称十二州。2 i H! B$ N' b& H% a" l
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　　王莽在称帝后的天凤元年(14年)，按《周官》和《王制》的经义，将京都长安郊区划分为“六乡”，以合西周“六燧”之制。每乡设置乡帅l人。同理，又把三辅地区，即京兆尹(辖12县)、左冯翊(辖24县)和右扶风(辖21县)划分为“六尉郡”，即：京尉，辖渭城等10县；师尉，辖高陵等10县；翼尉，辖新丰等10县；光尉，辖霸陵等l0县；扶尉，辖茂陵等10县；列尉，辖长陵等10县；王莽又把河东郡、河内郡、弘农郡、河南郡、颍川郡、南阳郡作为“六队郡”。“队”字通周“六燧”之“燧"字。：“六队郡”是：前队、后队、左队、右队、祈队、兆队，地位同于郡，每队郡主吏为大夫，职同郡守，主要僚佐有属正，职同都尉。王莽又把东都洛阳京畿分为“六郊州”，每州主吏为“长”，每州辖5县。
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　　王莽还将原西汉时的郡、县由大划小。“大郡至分为五。”（班固：《汉书》卷99《王莽传》）有的干脆将原来是县级机构下辖的亭级组织升格为郡、县。“郡县以亭为名者三百六十，以应符命文也。”③就这样，王莽时有郡级机构125个，比西汉多22个；有县级机构2203个，比西汉时多816个。8 s s% o1 \- v) q- h! s
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　　此外，王莽还屡屡改易郡、县机构名称。《汉书·王莽传》载：“岁复变更，一郡至五易名，而还复其故。吏民不能纪，每下诏书，辄系其故名曰：‘制诏陈留大尹、太尉：其以益岁以南付新平——新平，故淮阳；以雍丘以东付陈定——陈定，故梁郡；以封丘以东付治亭——治亭，故东郡；以陈留以西付祈隧——祈隧，故荥阳。陈留已无复有郡矣，大尹、太尉皆诣行在所。’其号令变易，皆此类也。”由此，王莽把郡县轻易频繁易名造成的混乱是可想而知。
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　　- v+ E/ y3 z+ y1 k. k+ m* h* i2 Y9 y+ n　　王莽“新”朝时期对国家机构所进行的复古改制是浮于表面化和形式化的。除废除了(或曰未置)尚书台机构外，其他大多数中央机构不过是秦汉以来“三公”、“九卿”机构的易名罢了，没有本质上、深层次的改变。: l6 q$ Y$ W; `1 p# M" I% Z# k: ?
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　　王莽配合经济方面的“改制”，进行机构上的“复古”，其主观目的是应予肯定的，他想借此来解决各种矛盾，缓和社会危机，改良政治经济制度。但客观效果却恰恰相反。因为复古是逆潮流而动，失败也是必然的。况且，机构名称变动过于频繁，使时人难以记住，造成了不应有的混乱。同时，由于地方郡县机构被大量分割，致使地方机构数目骤增，随之官吏人数陡长，“十羊九牧”，官吏们互相扯皮，办事效率大大降低。官吏人数增加后，亦便加重了对地方的掠夺与盘剥，给老百姓经济上添加了新的、过重的负担。官吏增多，因各种利益分配不公，及调动频繁，互相之间争夺资财，更加激化了社会矛盾，造成了“新朝”时期地方上的严重混乱，社会局势更加动荡不安。
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　　王莽时期机构复古改制，是中国机构设置历史上所发生的一股逆流，它的短命与失败，从反面为后人留下了深刻的经验与教训：机构设置要紧随时代发展的脉搏，更要实事求是，切合实际需要，泥古和盲目照搬，都是行不通的。

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　　大理寺卿

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　　发表于 2008-3-4 10:41 | 只看该作者第四节东汉时期国家机构设置的变化

　　; N8 m& I3 i" x　　王莽复古改制，不仅未能缓解社会矛盾，反而使之更加激化。天凤四年（17年），爆发了王匡、王凤领导的绿林农民大起义。次年，又掀起了樊崇等人领导的赤眉农民大起义。在轰轰烈烈的绿林、赤眉起义的同时，原汉室后裔、南阳人刘秀也乘机率众加入了起义军，并迅速壮大了自己的力量。农民起义军推翻王莽“新”朝政权后，先有刘玄称帝，但因其生活极端腐化，很快便被赤眉军杀死。于是，刘秀乘机于公元25年，在高阝（今河北高邑）称帝，随后又迅速挥师消灭了各地的割据势力，攻克洛阳，定为国都，建立政权，史称东汉。东汉政权建立后，百废待兴，光武帝刘秀为巩固已建立的封建政权，开始实施了一系列稳定政局、恢复经济发展的统治措施，史称“光武中兴”。同时，刘秀一改王莽遗留下来的“复古”式国家机构，重新置建了东汉中央和地方的各级管理机构。
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　　一、“三公”、“九卿”机构职权的削弱。
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　　( f0 A: F' U% C' m　　东汉时期的国家机构，仍大体承袭于西汉原制，但也做了些调整。说承袭，是因为两汉王朝的统治一脉相承，中间虽有王莽“新”政暂短之插曲，但两汉同为刘氏之天下，“祖宗之制不可改”，承袭是必然的。说调整，即光武帝为了适应东汉初期社会发展之客观需要，对机构的设置进行了一系列的改革。
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　　东汉初，恢复置建了“三公”、“九卿”诸机构，但有些府寺机构的名称已经改变，内部结构已重新调整，分支机构被裁减，官吏编制大大压缩，职能作用也发生了很大转变，政治地位和权势大大下降。究其变化原因，一是皇帝加强集权的客观需要。自西汉以来，任“三公”各府长官者，均为朝廷重臣及皇亲国戚。这些人大权在握，专横跋扈，严重干扰了皇权的行使，尤是西汉后期更为严重。有鉴于此，东汉立国初，光武帝刘秀便立即对“三公”、“九卿”诸机构进行了调整——削权、转职、缩编。二是尚书台机构职能强化的必然后果。东汉初“事归台阁”，尚书台及其所属六曹分支机构侵夺并分割了“三公”、“九卿”各机构的大部分职权，也迫使“三公”、“九卿”诸机构必须进行调整。
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　　东汉初“三公”各府机构名称已演变为：大司徒府、大司马府和大司空府(即西汉时的丞相府、太尉府和御史大夫府)。建武二十七年(51年)，东汉统治者将大司徒府和大司空府的“大”字去掉，只称司徒府和司空府，又改大司马府为太尉府。三府序位是太尉府居首，次为司徒府和司空府(西汉时丞相府居首位)。9 M- x S3 {$ t+ k K# [+ f
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　　太尉府，东汉时中央最高军事机构，主要职能基本同于西汉。但由于东汉时太尉府位居“三公”之首，所以，东汉太尉府不仅掌管武事，同时也分管诸多行政管理事务。如，东汉太尉府下置设众“曹”分支机构，即分担不同的行政管理事务：西曹，主府史署用；东曹，主二千石长史迁除及军吏事；户曹，主民户、祠祀、农桑事；奏曹，主奏议事；辞曹，主辞讼事；法曹，主邮驿科程事；尉曹、主卒徒转运事；贼曹，主盗贼事；决曹，主罪法事；兵曹，主兵事；金曹，主货币、盐、铁事；仓曹；主仓谷事。这是东汉“三公”机构职权发生变化的标志之一。 ?6 {4 B8 l; ~+ e; C( f6 v

　　: ` B2 h& G/ s+ p4 R3 i5 c* Q; y　　司徒府(即西汉时的丞相府)，东汉时已失掉中枢决策大权，演变成了中央民事事务管理机构，“掌人民及四方民事功课”。司空府(即西汉时的御史大夫府)，东汉时已失去监察职能，变成了水土工程行政管理机构，“掌四方水土功课事”。
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　　由之，东汉“三公”各机构与西汉“三公”机构已大不相同。第一点不同的是司徒府(原丞相府)，已由统领百官的中枢决策机构变成了纯粹的行政事务机构。第二点不同的是，西汉时太尉府机构不常设，有军事则置，事毕则省。而东汉时的太尉府为常设机构，且居“三公”之首。同时，与西汉时相比，东汉“三公”各府机构官属配备及员额编制等，均有较大程度的削减压缩。第三点不同的是，西汉时“三公”、“九卿”基本上互不统属，而东汉时“三公”各府分部“九卿”，“九卿”各机构开始分属于“三公”各府统辖。这是东汉“三公”各府职能由掌决策转变到只掌管具体的行政事务的反映。
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　　东汉“九卿”各机构分属“三公”，加之尚书六曹的职能强化，“九卿”的组织结构、官吏设置等，与西汉时相比，也发生了较大变化。虽然各卿机构主要职能大体如西汉，仍属于中央各类行政事务机构，但有诸多职权已被尚书六曹机构所削夺。下面仅就东汉% r) E$ h J! z* D. d7 `, ?) Y
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　　“九卿”诸寺机构官属的省并简要介绍一下，从中即可了知其职权的变化、削损情况。
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　　& w$ W5 Y, l. y3 w! S( p7 Z1 P2 A# R　　太常，东汉省并太卜、太医、均官、都水等令长丞。光禄勋，东汉省光禄掾、主事等。卫尉，东汉省旅贲令等。太仆，东汉省大厩令、丞、尉，家马令、丞、尉，路轮令、丞，骑马令、丞，骏马令、丞，龙马监长、丞，闲驹监长、丞，集泉监长、丞，驺酴监长、丞，承华监长、丞，牧师苑令、丞，牧囊令、丞，昆蹄令、丞等。廷尉，东汉省并廷尉右监和右平、奏曹掾、廷尉史、从史、文学卒史等。大鸿胪，东汉省并译官令、丞，别火令、丞，郡邸长、丞，主客，鸿胪文学，大行治礼丞，大行卒史等。宗正，东汉省并都司空令、丞，内官长、丞等。大司农，东汉省均输令、丞，都水令、丞，籍田令、丞，斡官长、丞，铁市长、丞，郡国诸仓农监，都水官长、丞，常平仓官，榷酤官，大司农史，稻田使者，郡国农官等，郡国监铁官已并入郡县机构。少府，东汉时省并甚多，主要有：原属别部的御史中丞、侍中、水衡都尉并入少府。原属于少府的考工令、丞转属太仆；导官令、丞转归大司农。省汤官、织室令，留丞。又省上林十池监和庖人长、丞，汤官令、丞，乐府令、丞，若庐令、丞，左弋令、丞，居室令、丞，甘泉居室令、丞，左右司空令、丞，东织令、丞，东园匠令、丞，均官长、丞等（参见《西汉会要》及《东汉会要》。）。8 z. t8 i I: j+ }1 n

　　# U9 s0 [. z+ e: s1 D　　东汉时中央除“九卿”诸行政机构外，亦还有执金吾，将作大匠、司隶校尉、城门校尉、太子太傅、太子少傅、大长秋等机构，作为中央行政管理辅助机构。东汉军事机构则有各类将军府。各府领军皆有部曲，曲下设屯。汉灵帝中平五年(188年)，因农民起义声势浩大，增设西园八校尉府军事机构，统兵防守京都洛阳，命宦官蹇硕掌统兵大权，开中国封建社会阉寺统兵之恶例。
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　　) f! b4 |$ V1 H. G8 T2 ^　　二、尚书台职权的进一步强化' n* p1 _' a' ?

　　* c: |+ M7 t" e( x0 C　　东汉“事归台阁”，尚书台遂成为重要的中枢决策机构。光武帝刘秀信任并重用身边的侍臣——尚书，于是，便使原归属于少府寺的尚书台机构职权日益隆重。尚书台作为皇帝及其近臣在宫廷内的办公机构，这的确是为了实现集权统治的需要，因为，要集权，就得把握住执行集权的统治机构，并使之位于皇帝的御案之前，而尚书台正是这种需要的产物。2 V( J: v" c6 ^
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　　二东汉尚书台机构的主要职能，史书记载较详：一是“主赞奏事，总领纪纲”；三是“出纳王命，为王喉舌”①（范晔：《后汉书》卷75《周荣传》。）；兰是“选举诛赏，……重于三公”（范晔：《后汉书》卷76《陈忠传》。）。当然，在整个东汉时期，尽管尚书台侵夺了“三公”府的大部分权力，成为实际上的中枢决策机构，但其名义上仍属于少府寺的“分支机构”，尚未完全独立出来，并且，仍是“预闻国政”还没有完全替代“三公”府的职能。尚书台完全侵夺“三公”机构之职能，则是魏、晋时代的事了。2 K; b" K# s' W$ e

　　$ `4 F( M, j5 E* Z# ^　　尚书台机构中的主官为尚书令，主持尚书台的日常政务，“出纳王命，敷奏万机”，是实际上的宰相。其下有六曹尚书，分管六个分支行政管理机构。其他属官还有：尚书仆射，尚书左、右丞等。
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　　/ k" y: N1 M6 j7 _' M. o　　尚书台作为实际上的中央中枢决策机构，其下分设“六曹”(比西汉时多一曹)，是为六个主要行政事务机构。这“六曹”机构名称及职掌是：(1)改西汉常侍曹为吏部曹，职掌选举、祠祀。(2)二千石曹职掌辞讼。(3)民曹职掌缮修功作盐池园苑。(4)客曹，职掌护驾及羌、胡朝贺。(5)三公曹，职掌岁尽对诸州郡考课。(6)中都官曹，职掌水火盗贼。每曹主吏为尚书，属官有侍郎、令史等。尚书台之“六曹”已成为中央实际的主要行政事务机构，它将“三公”和“九卿”诸机构中的不少行政管理职能都划归其内，为以后“六部”制行政机构的出现，奠定了基础。
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　　1 M% h' x" Q8 b. i' T2 E　　三、中央监察机构——御点台的设置
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　　东汉统治者非常重视对朝廷百官的监督察劾，故而不再设御史大夫府，而是设监察机构——御史台，隶属于少府。东汉御史台机构的职能是监察、纠劾百官违失，审核各种案件。御史台主官为御史中丞，主政，属吏有治书侍御史2人，专掌审核案件；侍御史15人，专掌监察。东汉政府加强监察部门的职能，设专门的御史台机构，是当时为了强化吏治管理，肃贪倡廉，实现集权统治而采取的一种必要措施。另一方面，御史台机构的设置，分割了大司空府(原御史大夫府)机构的主要职权，这也是东汉“三公”机构地位下降的一个反映。东汉御史台的出现，开中国封建国家独立的监察机构设置之先河，对后世封建国家监察、谏议机构的发展与完善，产生了重要影响。3 r3 m2 \" o, E
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　　四、郡县与“封国”再度并行的地方管理体制 m5 z& x* ]# j0 {# g+ j0 u
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　　东汉立国之初，在地方上废除了王莽时期改制的复古式机构组织，重承西汉制度，仍置郡(王国)、县(侯国、邑、道)二级制行政机构。其中，郡级王国和县级侯国，制同郡、县，王、侯无权，仅衣食租税而已。郡级机构主官为太守(首都所在之河南郡称尹，边郡称属国都尉)。东汉时郡太守的佐僚——郡都尉于建武六年(30年)被省废，职并太守。此后，只有遇捕贼案务，才临时设派郡都尉，事讫罢之。这一点是与西汉时郡不同之处。其他基本同于西汉。东汉郡级机构内员吏较多，最多的近千人。其他郡官吏员数虽不会有河南郡那么多，但估计也不会太少。此外，东汉政府又鉴于西汉诸王之祸乱及外戚干政的教训，禁止后宫之家干政，并箝制侯王，故而王(侯)国封地日渐萎缩，已不足与郡相比。东汉时的郡国级机构，至汉顺帝时有l05个。+ |* g* k; ^: T
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　　东汉郡级机构以下为县，以及侯国和邑、道。大县置令，次小者置长。侯国之令(长)称“相”，其职掌与县令(长)相同。在县令(长)之下，置丞、尉(边县称障塞尉)。其他属僚亦同于西汉。东汉至顺帝时，共有县、邑、道和侯国ll80个，比西汉时少407个。东汉县以下的地方基层组织仍为乡、亭、里、什、伍等。
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　　五、东汉后期“州”的演变及州、郡、县三级制的形成
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　　- t% P9 N5 Y! \$ b) ?; v! A　　西汉武帝为监察地方，设十三部州监察机构。王莽时改为十二部州。东汉初年，光武帝刘秀革新机构，罢十二州，恢复西汉时十三州刺史部，仍以“监察”为其主要职能。建武十一年(35年)，又将朔方刺史部并入并州刺史部，交趾刺史部改为交州刺史部，降司隶校尉部为十三部州之一。至东汉后期，刺史的辖境不再称部，专名为州。西汉时十三部州刺史无固定治所。东汉建武十一年(35年)，州刺史开始有了固定治所，可以长期驻在地方，每年只派属员赴京奏事就可以了，并掌握了升降地方官吏的大权。但其此间的职能仍以监察为主。直至东汉后期的灵帝中平五年(188年)，东汉政府为了镇压黄巾起义，不得不加重地方权力，因一郡之力已有限，只能以州为单位，集中一州所辖各郡之军、财、民力，才能对付起义军。于是，改刺史为州牧，凡重要之州均由中央九卿官员充任州牧，直接掌握一州的军事、行政、民事大权。非九卿官员所领之州仍称州刺史。这样，十三州就完全变成了地方郡以上的一级行政管理机构。从此，地方行政管理机构发生了重大的变化，由秦、西汉以来的郡、县二级制变成了州、郡、县三级制。/ s5 [/ [ z4 E+ b4 v6 j" q

　　; u6 s( S+ x3 [ d4 g/ k( L　　随着州已演变成一级地方行政机构，其内部组织结构、人员编制等也相应地发生了较大的变化。西汉初置部州时，除主吏刺史外，仅有卒吏和从事等少数属官。而东汉后期的州级机构内，除设主官刺史(州牧)外，属官亦大大增加，如：别驾从事、部郡国从事、主簿，门亭长、功曹书佐、孝经师、月令师、律令师、簿曹书佐、典郡书佐等。这时的州级行政机构主要职权也今非昔比，变化很大，既掌监察，又管行政。) Z3 \8 S8 [0 h0 I

　　6 F# p/ b9 V- n　　东汉十三行政州的辖境与西汉时的监察区域无太大的变动。据《后汉书·地理志》记载：司隶校尉州辖7郡，豫州辖2郡4国，冀州辖3郡6国，兖州辖5郡3国，徐州辖2郡3国，青州辖3郡3国，荆州辖7郡，扬州辖6郡，益州辖9郡3国，凉州辖10郡2国，并州辖7郡，幽州辖10郡1国，交州辖7郡。
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　　随着州由地方监察区域机构变成管辖郡的地方最高一级的行政机构，地方州、郡、县三级体制基本形成，秦代以来沿袭了三百多年的郡、县二级制终遭致破坏。州级行政机构的设立，曾在一定时期、一定程度上加强了中央政府对地方的管理。但到东汉末年，由于州牧拥兵割据，州级行政机构演变成了豪强分裂争雄的工具与场所。, Y, z8 I; E0 Z: z

　　$ \& t0 ~2 ?" O+ e4 {6 i　　六、东汉时期边疆少数民族地区管理机构的设置
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　　东汉政府亦很重视对边疆少数民族地区的行政管理。在各内附的边疆少数民族地区置设了各种形式的管理机构，对他们进行直接或羁縻管理。, K2 i$ W: ]/ J$ B9 P

　　: ^* T, a* d! d- P　　(一)西域都护府的复置
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　　1 z* ^; O! x/ X! H; u) g4 t0 @) i0 G　　东汉政府为管理西域各族，承西汉之制续置西域都护府。西汉末，西域都护府被废止。东汉初，西域各国纷纷遣使到洛阳，要求再派都护到西域。汉明帝永平十六年(73年)，取伊吾卢地，设置宜禾都尉。次年(74年)，复设西域都护府和戊己校尉。和帝永元三年(91年)，班超因平定西域功，升任西域都护职。他把西域都护府迁至龟兹。安帝延光二年(123年)，改称西域长史府，以班勇为长史，长史府设在柳中(今新疆鄯善县鲁克沁)。东汉时西域都护(长史)府和戊己校尉府机构职能及内部编制等大体同于西汉。! f- |" r1 _% I' T/ l
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　　(二)护乌桓校尉府的续置
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　　东汉政府为管理乌桓和鲜卑，承西汉制度续置护乌桓校尉府。西汉末年，护乌桓校尉府被废弃。东汉建武二十五年(49年)，“辽西乌桓大人郝旦等九百二十二人率众向化，诣阙朝贡，……于是封其渠帅为侯王君长者八十一人，皆居塞内，布于缘边诸郡，令招徕种人，给其衣食，遂为汉侦侯。……司徒掾班彪上言，以为宜复置乌桓校尉，诚有益于附集省国家之边虑。帝从之，于是始置校尉于上谷宁城开营府，并领鲜卑赏赐、质子，岁时互市焉。”（范晔：《后汉书》卷l20《乌桓传》。）东汉时护乌桓校尉府已由幽州城移治于上谷郡宁城。
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　　& A% g7 r G& N3 A5 {+ S　　此外，东汉政府为管理西北及北方少数民族，还新置和复置了“度辽将军府”、“使匈奴中郎将府”、“护羌校尉府”等边地民族行政管理机构。东汉政府重视民族政策的贯彻落实，加强了对边疆少数民族地区的行政管理，设置许多形式、名称各异的管理机构，有效地维护了民族的团结和国家的统一。( _; K9 A# \) E3 q# k

　　3 o4 g& O7 g6 \. n, k" t1 i　　东汉政府一改王莽复古式的机构组织，复承西汉之制度，并有所益损更变，使两汉机构亦出现大致一体的格局。尚书台成为中枢决策机构，架空了“三公”府，是皇权与相权长期斗争的必然结果，这样的结局非常有利于皇帝集权专制。尚书台“六曹”机构的设置，行政分曹办公，使行政机构的职能趋向完备。为以后“六部”制机构的设立，奠定了基础。
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　　司书

　　UID3678 积分4 5#
　　发表于 2008-3-11 15:18 | 只看该作者封建社会的政治机构，在明以前，都是以部门增加、分工更细为发展的表现的
　　9 D0 a7 y* h- `( l6 m* B- b而现在却是以机构精简为目标了
　　1 j% G. l% c$ q2 Z0 Y这就是功能增大与效率提高两个变量共同作用的结果

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　　翰林院编修

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　　发表于 2008-3-11 15:32 | 只看该作者楼主功力深厚，有时间要好好拜读一下。

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　　UID15278 帖子2 精华0 威望0 点金钱2 金币 贡献0 在线时间0 小时注册时间2009-8-16 最后登录2009-10-2
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　　发表于 2009-8-23 01:19 | 只看该作者中印势必会在藏南问题上来个了断
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